Penjelasan Lengkap Unsur-Unsur Pasal 391–400 Tindak Pidana Pemalsuan Surat menurut KUHP Nasional Update :

Unsur-Unsur Tindak Pidana Pemalsuan Surat Menurut Kuhp Nasional (Pasal 391–400 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 Tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana)

Penulis : Andi Akbar Muzfa, S.H. (Advokat)

Pengaturan Tindak Pidana Pemalsuan Surat dalam KUHP Nasional
Tindak pidana pemalsuan surat merupakan salah satu bentuk tindak pidana yang menyerang kepastian dan kepercayaan masyarakat terhadap kebenaran suatu dokumen yang mempunyai akibat hukum. Surat atau dokumen dalam kehidupan masyarakat tidak hanya berfungsi sebagai alat komunikasi, tetapi dalam keadaan tertentu dapat melahirkan hak, menimbulkan perikatan, membebaskan seseorang dari kewajiban, atau menjadi alat bukti mengenai suatu perbuatan maupun peristiwa. Oleh karena itu, pemalsuan terhadap surat pada hakikatnya bukan semata-mata persoalan mengenai perubahan tulisan, tanda tangan, atau bentuk fisik suatu dokumen, melainkan menyangkut perlindungan terhadap kepercayaan masyarakat atas kebenaran isi dan fungsi suatu surat. Dalam konteks hukum pidana, perlindungan tersebut menjadi penting karena surat yang tidak benar dapat digunakan untuk menciptakan keadaan hukum yang sebenarnya tidak pernah ada atau untuk mengubah keadaan hukum yang sebenarnya telah ada. KUHP Nasional menempatkan tindak pidana pemalsuan surat dalam BAB XIII Tindak Pidana Pemalsuan Surat, yang secara sistematis dimulai dari Pasal 391 sampai dengan Pasal 400. Pengaturan tersebut menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang tidak hanya mengatur pemalsuan surat dalam bentuk umum, tetapi juga memberikan perlindungan khusus terhadap surat atau dokumen tertentu yang dipandang mempunyai kedudukan lebih penting dalam kehidupan hukum dan sosial masyarakat.

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana merupakan hukum pidana nasional yang menggantikan KUHP warisan kolonial dan mulai berlaku pada 2 Januari 2026. Dalam perkembangan terbaru, UU No. 1 Tahun 2023 telah diubah melalui UU No. 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana yang juga mulai berlaku pada 2 Januari 2026. Dengan demikian, pembahasan tindak pidana pemalsuan surat pada saat ini harus menggunakan KUHP Nasional sebagai hukum positif yang berlaku, dengan tetap memperhatikan perubahan yang ditetapkan melalui UU No. 1 Tahun 2026. Status resmi UU No. 1 Tahun 2023 dalam database peraturan BPK tercatat masih berlaku dan dinyatakan telah diubah oleh UU No. 1 Tahun 2026.

Secara sistematis, Pasal 391 sampai dengan Pasal 400 tidak dapat dipahami sebagai sepuluh ketentuan yang berdiri sendiri tanpa hubungan. Pasal 391 merupakan ketentuan umum mengenai pemalsuan surat, sedangkan Pasal 392 memberikan pemberatan terhadap pemalsuan surat tertentu yang memiliki kedudukan atau nilai hukum lebih penting. Pasal 393 mengatur mengenai penyimpanan bahan atau alat yang diketahui digunakan untuk melakukan pemalsuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 392. Pasal 394 secara khusus mengatur keterangan palsu yang dimasukkan ke dalam akta autentik. Selanjutnya, Pasal 395 sampai dengan Pasal 400 mengatur berbagai bentuk pemalsuan terhadap surat keterangan, mulai dari surat keterangan kesehatan, surat keterangan dokter, surat keterangan mengenai keadaan tertentu, paspor dan surat perjalanan, surat pengantar bagi hewan atau ternak, sampai surat keterangan mengenai hak milik atau hak atas benda. Struktur demikian menunjukkan adanya diferensiasi objek tindak pidana berdasarkan tingkat kepentingan dan fungsi surat yang dipalsukan.

Dalam perspektif doktrin hukum pidana, pemalsuan surat pada dasarnya berkaitan dengan perbuatan membuat sesuatu yang secara lahiriah tampak benar, tetapi sesungguhnya tidak benar, kemudian dimaksudkan agar orang lain mempercayainya sebagai sesuatu yang benar. Pemalsuan dengan demikian memiliki dimensi penyesatan karena objek yang dipalsukan diarahkan untuk memperoleh kepercayaan dari pihak lain. Pandangan ini sejalan dengan pemahaman klasik mengenai pemalsuan surat dalam KUHP lama, khususnya Pasal 263 KUHP, yang dalam praktik peradilan telah menjadi salah satu ketentuan yang paling sering diterapkan terhadap perbuatan membuat atau menggunakan surat palsu. Namun, KUHP Nasional memberikan formulasi yang lebih sistematis dengan secara eksplisit memasukkan unsur kemungkinan kerugian serta membedakan antara surat biasa, surat dengan nilai hukum khusus, akta autentik, dan surat keterangan tertentu.

Dalam literatur hukum pidana Indonesia, pembahasan mengenai pemalsuan surat juga tidak dapat dilepaskan dari pendapat para ahli seperti R. Soesilo, P.A.F. Lamintang dan Theo Lamintang, serta Adami Chazawi yang secara umum menempatkan pemalsuan sebagai perbuatan yang menyerang kepercayaan masyarakat terhadap keaslian dan kebenaran suatu alat bukti atau tanda yang mempunyai akibat hukum. Doktrin tersebut tetap relevan dalam membaca KUHP Nasional, sepanjang digunakan sebagai bahan penafsiran dan tidak menggantikan rumusan norma yang secara tegas telah dibentuk oleh pembentuk undang-undang.

Unsur-Unsur Tindak Pidana Pemalsuan Surat Berdasarkan Pasal 391 KUHP Nasional
Pasal 391 merupakan ketentuan dasar mengenai tindak pidana pemalsuan surat dalam KUHP Nasional. Ketentuan tersebut pada pokoknya mengatur bahwa setiap orang yang membuat secara tidak benar atau memalsu surat yang dapat menimbulkan hak, perikatan, pembebasan utang, atau yang diperuntukkan sebagai bukti suatu hal, dengan maksud menggunakan atau meminta orang lain menggunakan seolah-olah isinya benar dan tidak palsu, apabila penggunaannya dapat menimbulkan kerugian, dapat dipidana dengan pidana penjara paling lama 6 tahun atau pidana denda paling banyak kategori VI. Ayat (2) kemudian secara tersendiri mengatur orang yang menggunakan surat yang isinya tidak benar atau dipalsu seolah-olah benar atau tidak dipalsu apabila penggunaannya dapat menimbulkan kerugian.

Pasal 391

“Setiap Orang yang membuat secara tidak benar atau memalsu Surat yang dapat menimbulkan suatu hak, perikatan atau pembebasan utang, atau yang diperuntukkan sebagai bukti dari suatu hal, dengan maksud untuk menggunakan atau meminta orang lain menggunakan seolah-olah isinya benar dan tidak palsu, jika penggunaan Surat tersebut dapat menimbulkan kerugian, dipidana karena pemalsuan Surat, dengan pidana penjara paling lama 6 (enam) tahun atau pidana denda paling banyak kategori VI.”

Ketentuan tersebut mengandung beberapa unsur yang harus dibuktikan secara kumulatif. Pertama, terdapat unsur “Setiap Orang” sebagai subjek hukum. Rumusan tersebut menunjukkan bahwa tindak pidana pada Pasal 391 pada dasarnya merupakan delik umum karena tidak mensyaratkan status atau kedudukan khusus tertentu dari pelaku. Dengan demikian, setiap orang yang memenuhi unsur-unsur lain dalam pasal tersebut dapat menjadi pelaku tindak pidana. Dalam konteks KUHP Nasional, istilah “Setiap Orang” pada prinsipnya mencakup subjek hukum yang dapat dimintai pertanggungjawaban pidana berdasarkan ketentuan umum KUHP Nasional.

Kedua, terdapat perbuatan “membuat secara tidak benar atau memalsu Surat.” Dua bentuk perbuatan tersebut perlu dibedakan. Membuat surat secara tidak benar dapat dipahami sebagai membuat suatu surat yang sejak awal tidak sesuai dengan keadaan yang sebenarnya, sedangkan memalsu surat pada umumnya menunjuk pada perubahan atau manipulasi terhadap suatu surat yang telah ada sehingga isinya, bentuknya, atau bagian tertentu dari surat tersebut tidak lagi sesuai dengan keadaan yang sebenarnya. Pembedaan ini penting karena seseorang dapat melakukan pemalsuan dengan menciptakan dokumen yang sama sekali baru ataupun dengan mengubah dokumen asli. Dalam perkara konkret, bentuk perubahan dapat berupa perubahan isi, tanggal, identitas, jumlah, tanda tangan, keterangan, atau bagian lain yang mempunyai relevansi terhadap fungsi pembuktian surat tersebut.

Ketiga, objek pemalsuan harus berupa “Surat” yang mempunyai fungsi hukum tertentu. Penjelasan Pasal 391 memperluas pengertian surat dengan mencakup tulisan tangan maupun tulisan melalui mesin, termasuk salinan, fotokopi, dan faksimile. Surat yang dipalsukan harus mempunyai kemampuan untuk menimbulkan hak, menimbulkan perikatan, menerbitkan pembebasan utang, atau digunakan sebagai bukti suatu perbuatan maupun peristiwa. Contoh yang diberikan dalam penjelasan meliputi karcis atau tanda masuk sebagai sesuatu yang dapat menimbulkan hak, perjanjian kredit atau jual beli sebagai perikatan, serta buku tabungan, surat tanda kelahiran, surat angkutan, dan buku kas sebagai bukti suatu perbuatan atau peristiwa.

Keempat, terdapat unsur maksud untuk menggunakan atau meminta orang lain menggunakan surat tersebut seolah-olah isinya benar dan tidak palsu. Unsur ini merupakan unsur subjektif yang menunjukkan adanya kehendak tertentu dalam diri pelaku. Dengan demikian, tidak setiap kesalahan dalam pembuatan surat otomatis merupakan tindak pidana pemalsuan. Kesalahan administratif, kesalahan pengetikan, kekeliruan pencantuman data, atau kesalahan lainnya harus dibedakan dari perbuatan yang dilakukan dengan maksud agar dokumen yang tidak benar tersebut dipercaya sebagai dokumen yang benar. Unsur maksud inilah yang menjadi pembatas penting antara kesalahan administratif dan pemalsuan sebagai tindak pidana.

Kelima, penggunaan surat tersebut harus dapat menimbulkan kerugian. Formulasi “dapat menimbulkan kerugian” menunjukkan bahwa kerugian tidak selalu harus telah benar-benar terjadi pada saat tindak pidana dinyatakan selesai. Yang harus dibuktikan adalah adanya kemampuan atau potensi penggunaan surat tersebut untuk menimbulkan kerugian. Dengan demikian, perlindungan hukum pidana diberikan sebelum akibat kerugian yang lebih jauh benar-benar terjadi, sepanjang surat palsu tersebut mempunyai kemampuan menimbulkan kerugian. Dalam hal ini, kerugian tidak harus selalu berupa kerugian materiil; tergantung pada konteks perkara, kerugian dapat berkaitan dengan hak, kepentingan hukum, kedudukan hukum, atau kepentingan lain yang dilindungi hukum.

Ayat (2) Pasal 391 mempunyai karakter yang berbeda karena mengatur penggunaan surat yang isinya tidak benar atau yang dipalsu. Dengan demikian, pembuat surat palsu dan pengguna surat palsu dapat merupakan dua orang yang berbeda. Seseorang tidak harus menjadi orang yang membuat surat palsu untuk dapat dipidana berdasarkan Pasal 391 ayat (2). Yang menjadi perhatian adalah pengetahuan dan kesengajaan menggunakan surat yang tidak benar atau dipalsu seolah-olah surat tersebut benar, serta adanya kemungkinan timbulnya kerugian. Hal tersebut merupakan perkembangan penting dalam KUHP Nasional karena memisahkan secara tegas perbuatan membuat atau memalsu dengan perbuatan menggunakan surat yang telah dipalsukan.

Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa unsur Pasal 391 terdiri atas unsur subjek berupa “Setiap Orang”, unsur perbuatan berupa membuat secara tidak benar atau memalsu surat, unsur objek berupa surat yang mempunyai fungsi hukum tertentu, unsur subjektif berupa maksud untuk menggunakan atau meminta orang lain menggunakan surat seolah-olah benar, dan unsur objektif berupa kemungkinan timbulnya kerugian. Seluruh unsur tersebut harus dibuktikan dalam proses peradilan pidana berdasarkan alat bukti yang sah.

Unsur-Unsur Pemalsuan Surat yang Mempunyai Kedudukan Khusus Berdasarkan Pasal 392 KUHP Nasional
Pasal 392 merupakan bentuk khusus dari pemalsuan surat yang objeknya dipandang mempunyai kedudukan lebih penting dibanding surat pada umumnya. Pasal tersebut mengancam pemalsuan terhadap akta autentik, surat utang atau sertifikat utang negara, saham atau surat utang tertentu, talon atau tanda bukti dividen/bunga, surat kredit atau surat dagang yang diperuntukkan untuk diedarkan, surat keterangan mengenai hak atas tanah, serta surat berharga lainnya yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan. Ancaman pidananya lebih berat, yaitu pidana penjara paling lama 8 tahun.

Perbedaan mendasar antara Pasal 391 dan Pasal 392 terletak pada kualitas objek surat. Apabila Pasal 391 memberikan perlindungan umum terhadap surat yang mempunyai fungsi hukum, Pasal 392 memberikan perlindungan khusus terhadap surat yang mempunyai nilai atau kedudukan lebih tinggi. Penjelasan KUHP menyatakan bahwa surat dalam Pasal 392 mempunyai sifat yang lebih penting daripada surat pada umumnya sehingga ancaman pidananya dibuat lebih berat.

Salah satu objek penting dalam Pasal 392 adalah akta autentik. Akta autentik mempunyai posisi khusus dalam sistem pembuktian hukum karena dibuat oleh atau di hadapan pejabat yang berwenang berdasarkan bentuk dan tata cara yang ditentukan oleh undang-undang. Oleh karena itu, pemalsuan terhadap akta autentik tidak hanya menyerang kepentingan individual, tetapi juga dapat mengganggu kepercayaan terhadap sistem administrasi dan pembuktian hukum. Hal yang sama berlaku terhadap surat keterangan mengenai hak atas tanah. Sertifikat atau dokumen yang berhubungan dengan hak atas tanah dapat menjadi dasar bagi penguasaan dan pengalihan hak sehingga pemalsuannya berpotensi menimbulkan konflik kepemilikan dan kerugian yang besar.

Pasal 392 ayat (2) juga mengatur penggunaan surat yang dipalsukan. Dengan demikian, sebagaimana Pasal 391, pembentuk undang-undang tidak hanya menjerat pembuat surat palsu tetapi juga orang yang menggunakan surat tersebut dengan kondisi yang ditentukan dalam pasal. Dalam praktik, hal ini penting karena pemalsuan surat sering kali merupakan suatu rangkaian perbuatan yang melibatkan pembuat, pemberi perintah, perantara, maupun pengguna akhir.

Unsur Tindak Pidana Menyimpan Bahan atau Alat untuk Pemalsuan Berdasarkan Pasal 393 KUHP Nasional
Pasal 393 merupakan ketentuan yang memiliki karakter preventif karena mengkriminalisasi penyimpanan bahan atau alat yang diketahui digunakan untuk melakukan tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 392 ayat (1). Pelaku dapat dikenakan pidana penjara paling lama 1 tahun atau pidana denda paling banyak kategori II. Bahan dan alat tersebut dapat dirampas untuk negara atau dimusnahkan.

Unsur penting Pasal 393 adalah adanya bahan atau alat, adanya pengetahuan bahwa bahan atau alat tersebut digunakan untuk melakukan tindak pidana Pasal 392 ayat (1), dan adanya perbuatan menyimpan. Dengan demikian, sekadar memiliki suatu benda tidak serta-merta memenuhi unsur pasal. Harus terdapat pengetahuan mengenai fungsi atau tujuan penggunaan benda tersebut untuk melakukan pemalsuan terhadap objek-objek surat yang dilindungi Pasal 392.

Ketentuan ini memperlihatkan bahwa kebijakan kriminal KUHP Nasional tidak hanya diarahkan pada tahap ketika surat palsu telah selesai dibuat, tetapi juga memberikan ruang untuk melakukan pencegahan terhadap sarana yang secara khusus dipersiapkan untuk tindak pidana tertentu. Namun demikian, penerapan Pasal 393 tetap harus dilakukan secara hati-hati agar tidak terjadi kriminalisasi terhadap kepemilikan alat yang secara normal mempunyai fungsi yang sah. Unsur “diketahui digunakan” menjadi sangat penting untuk membatasi penerapan ketentuan ini.

Unsur Keterangan Palsu dalam Akta Autentik Berdasarkan Pasal 394 KUHP Nasional
Pasal 394 secara khusus mengatur perbuatan meminta dimasukkannya keterangan palsu ke dalam akta autentik. Rumusan tersebut berbeda dari Pasal 392 karena pelaku Pasal 394 tidak harus memalsukan fisik atau bentuk akta autentiknya. Perbuatan yang dilarang justru berupa meminta agar keterangan yang palsu dimasukkan ke dalam suatu akta autentik mengenai hal yang seharusnya dinyatakan benar oleh akta tersebut. Ancaman pidananya adalah pidana penjara paling lama 7 tahun atau pidana denda paling banyak kategori VI.

Unsur pertama adalah “Setiap Orang”, sehingga pelakunya tidak harus pejabat pembuat akta. Unsur kedua adalah adanya perbuatan meminta untuk dimasukkan keterangan palsu. Unsur ini penting karena titik berat delik berada pada tindakan pelaku dalam menghendaki agar keterangan yang tidak benar masuk ke dalam akta autentik. Unsur ketiga adalah objeknya berupa akta autentik. Unsur keempat adalah keterangan yang dimasukkan harus berkaitan dengan hal yang kebenarannya seharusnya dinyatakan oleh akta tersebut. Unsur kelima adalah adanya maksud menggunakan atau meminta orang lain menggunakan akta tersebut seolah-olah keterangannya sesuai dengan kenyataan. Unsur terakhir adalah penggunaan tersebut dapat menimbulkan kerugian.

Pasal 394 memperlihatkan bahwa pembentuk undang-undang membedakan antara pemalsuan terhadap bentuk surat dengan pemalsuan terhadap kebenaran materiil yang dituangkan dalam akta autentik. Dengan demikian, akta autentik dapat secara lahiriah dibuat oleh pejabat yang berwenang dengan prosedur yang benar, tetapi isi keterangan yang diberikan oleh pihak yang meminta pembuatan akta dapat mengandung kebohongan. Dalam keadaan demikian, persoalan pidana dapat terletak pada keterangan palsu yang dengan sengaja dimasukkan ke dalam akta.

Unsur Pemalsuan Surat Keterangan Kesehatan dan Kematian Berdasarkan Pasal 395 KUHP Nasional
Pasal 395 memberikan perlindungan khusus terhadap kebenaran surat keterangan yang berhubungan dengan kesehatan dan kematian seseorang. Ketentuan ini secara khusus menyebut dokter sebagai subjek yang dapat melakukan tindak pidana dengan memberikan surat keterangan mengenai keadaan kesehatan atau kematian yang tidak sesuai dengan keadaan sebenarnya. Ancaman pidananya paling lama 4 tahun atau denda paling banyak kategori IV. Apabila surat tersebut diberikan dengan maksud memasukkan atau menahan seseorang ke dalam rumah sakit jiwa, ancaman pidananya meningkat menjadi paling lama 8 tahun atau denda kategori VI. Ketentuan tersebut juga berlaku terhadap orang yang menggunakan surat keterangan palsu tersebut seolah-olah isinya sesuai dengan keadaan sebenarnya.

Pasal 395 memiliki karakter sebagai delik khusus karena ayat (1) secara eksplisit menunjuk dokter sebagai pelaku. Kekhususan tersebut dapat dipahami karena dokter mempunyai kompetensi profesional dan kewenangan tertentu dalam memberikan keterangan medis. Surat keterangan kesehatan atau kematian mempunyai konsekuensi hukum dan administratif yang besar, antara lain dalam hubungan dengan pelayanan kesehatan, asuransi, administrasi kependudukan, perkara pidana, perkara perdata, maupun berbagai kepentingan lainnya.

Penjelasan Pasal 395 menyatakan bahwa surat keterangan mengenai keadaan kesehatan mencakup kesehatan fisik dan kesehatan jiwa. Surat keterangan mengenai kematian juga mencakup keterangan mengenai kematian seseorang atau sebab kematian, termasuk visum et repertum.

Hal penting lainnya adalah adanya pemberatan apabila surat keterangan palsu tersebut dimaksudkan untuk memasukkan atau menahan seseorang ke rumah sakit jiwa. Pemberatan tersebut menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang menilai penyalahgunaan surat keterangan kesehatan jiwa mempunyai potensi bahaya yang lebih besar karena dapat berpengaruh terhadap kebebasan dan status seseorang.

Unsur Pemalsuan Surat Keterangan Dokter Berdasarkan Pasal 396 KUHP Nasional
Pasal 396 mengatur perbuatan membuat secara tidak benar atau memalsu surat keterangan dokter mengenai ada atau tidak adanya penyakit, kelemahan, atau cacat dengan maksud menyesatkan pejabat yang berwenang atau penanggung asuransi. Ketentuan yang sama juga berlaku terhadap orang yang menggunakan surat keterangan dokter yang tidak benar atau dipalsu seolah-olah benar atau tidak palsu dengan maksud menyesatkan pejabat yang berwenang atau penanggung asuransi. Ancaman pidananya adalah pidana penjara paling lama 3 tahun 6 bulan atau pidana denda paling banyak kategori V.

Unsur penting dalam Pasal 396 adalah adanya surat keterangan dokter, adanya informasi mengenai penyakit, kelemahan, atau cacat, adanya perbuatan membuat secara tidak benar atau memalsu atau menggunakan surat tersebut, serta adanya maksud menyesatkan pejabat yang berwenang atau penanggung asuransi. Dengan demikian, tujuan khusus untuk menyesatkan merupakan bagian penting dari pembuktian.

Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa pemalsuan surat keterangan medis tidak hanya berpotensi merugikan individu, tetapi juga dapat merugikan lembaga negara, perusahaan asuransi, atau institusi lain yang menggunakan keterangan dokter sebagai dasar pengambilan keputusan. Dalam konteks ini, surat keterangan medis merupakan alat yang memiliki nilai pembuktian khusus sehingga kejujuran dan keabsahan isinya mendapatkan perlindungan pidana.

Unsur Pemalsuan Surat Keterangan Keadaan Tertentu Berdasarkan Pasal 397 KUHP Nasional
Pasal 397 mengatur pemalsuan surat keterangan mengenai tidak pernah terlibat tindak pidana, kecakapan, ketidakmampuan finansial, kecacatan, atau keadaan lain. Surat tersebut dibuat atau dipalsukan dengan maksud untuk digunakan atau meminta orang lain menggunakannya supaya pelaku diterima dalam pekerjaan atau supaya menimbulkan iba dan pertolongan. Ancaman pidananya adalah pidana penjara paling lama 1 tahun 6 bulan atau denda paling banyak kategori III. Ketentuan tersebut juga mencakup penggunaan surat keterangan yang tidak benar atau palsu seolah-olah benar.

Pasal 397 memiliki ruang lingkup yang lebih khusus daripada Pasal 391 karena secara langsung menunjuk jenis keterangan yang dapat menjadi objek pemalsuan. Unsur “supaya diterima dalam pekerjaan” menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang memberikan perlindungan terhadap kejujuran informasi yang digunakan dalam proses penerimaan kerja. Sementara itu, tujuan “supaya menimbulkan iba dan pertolongan” menunjukkan bahwa hukum pidana juga memberikan perlindungan terhadap masyarakat dari manipulasi kondisi pribadi melalui dokumen palsu.

Menurut pendapat penulis, penerapan Pasal 397 harus tetap memperhatikan perbedaan antara informasi yang keliru karena kesalahan administratif dengan informasi yang sengaja dipalsukan. Tidak setiap ketidaksesuaian data dalam dokumen dapat langsung dipandang sebagai tindak pidana. Harus dibuktikan adanya kesengajaan atau maksud yang sesuai dengan rumusan pasal, termasuk tujuan untuk memperoleh pekerjaan atau memperoleh rasa iba maupun pertolongan.

Unsur Pemalsuan Paspor dan Surat Perjalanan Berdasarkan Pasal 398 KUHP Nasional
Pasal 398 mengatur pemalsuan terhadap paspor, surat perjalanan laksana paspor, serta surat yang diberikan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan mengenai izin orang asing untuk masuk dan menetap di Indonesia. Perbuatan yang dilarang meliputi membuat secara tidak benar atau memalsu surat tersebut atau meminta dibuatkan surat serupa dengan nama palsu atau keadaan palsu, dengan maksud menggunakannya atau meminta orang lain menggunakannya seolah-olah benar atau tidak palsu. Penggunaan surat tersebut juga diancam pidana yang sama. Ancaman pidananya adalah pidana penjara paling lama 5 tahun dan pidana denda paling banyak kategori V.

Objek Pasal 398 memiliki karakter khusus karena berkaitan dengan identitas dan mobilitas seseorang, khususnya dalam hubungan dengan lalu lintas orang lintas batas negara. Paspor dan dokumen perjalanan merupakan instrumen administratif yang digunakan negara untuk memastikan identitas seseorang, kewarganegaraan, serta legalitas perjalanan atau keberadaannya di suatu wilayah. Oleh karena itu, pemalsuan dokumen tersebut dapat mengganggu fungsi pengawasan negara.

Unsur subjektif berupa maksud menggunakan atau meminta orang lain menggunakan surat seolah-olah benar merupakan bagian penting dari pasal ini. Selain pemalsuan fisik dokumen, pasal tersebut juga mengantisipasi penggunaan nama palsu, nama kecil palsu, atau keadaan palsu untuk memperoleh dokumen yang kemudian digunakan seolah-olah benar.

Unsur Pemalsuan Surat Pengantar bagi Hewan atau Ternak Berdasarkan Pasal 399 KUHP Nasional
Pasal 399 mengatur perbuatan membuat secara tidak benar atau memalsu surat pengantar bagi hewan atau ternak, termasuk memerintahkan agar diberikan surat serupa atas nama palsu atau dengan menunjuk kepada keadaan palsu. Perbuatan tersebut dilakukan dengan maksud menggunakan atau meminta orang lain menggunakan surat tersebut seolah-olah benar dan tidak palsu. Orang yang menggunakan surat yang tidak benar atau dipalsu sebagaimana dimaksud dalam ketentuan tersebut juga dapat dipidana. Ancaman pidananya adalah pidana penjara paling lama 3 tahun atau pidana denda paling banyak kategori IV.

Walaupun objek tindak pidana ini berbeda dari surat yang berkaitan dengan identitas manusia, pembentuk undang-undang memandang surat pengantar hewan atau ternak memiliki fungsi administratif dan hukum yang perlu dilindungi. Surat tersebut dapat berkaitan dengan asal-usul, perpindahan, kepemilikan, kesehatan, atau status suatu hewan atau ternak. Pemalsuan dokumen demikian dapat menimbulkan kerugian bagi pemilik, pihak yang menerima hewan, maupun kepentingan administratif pemerintah.

Unsur perbuatan dalam Pasal 399 pada dasarnya mengikuti pola yang terdapat dalam pasal-pasal pemalsuan surat lainnya, yaitu adanya pembuatan tidak benar atau pemalsuan, adanya maksud penggunaan seolah-olah benar, serta adanya bentuk penggunaan surat palsu. Hal ini memperlihatkan adanya konsistensi kebijakan hukum pidana dalam membedakan antara pembuat atau pihak yang memerintahkan pembuatan dengan pengguna surat palsu.

Unsur Pemalsuan Surat Keterangan Hak Milik atau Hak atas Benda Berdasarkan Pasal 400 KUHP Nasional
Pasal 400 merupakan ketentuan terakhir dalam rangkaian Pasal 391 sampai dengan Pasal 400. Ketentuan ini mengatur perbuatan membuat secara tidak benar atau memalsu surat keterangan seorang pejabat yang berwenang membuat keterangan mengenai hak milik atau hak lainnya atas suatu benda. Perbuatan tersebut dilakukan dengan maksud memudahkan pengalihan atau penjaminan benda atau untuk menyesatkan pejabat penegak hukum mengenai asal benda tersebut. Penggunaan surat keterangan tersebut seolah-olah benar atau tidak palsu juga dipidana. Ancaman pidananya adalah pidana penjara paling lama 4 tahun atau pidana denda paling banyak kategori IV.

Pasal 400 memiliki hubungan yang erat dengan perlindungan terhadap kepastian hukum mengenai kepemilikan benda. Surat keterangan pejabat mengenai hak milik atau hak lainnya dapat digunakan sebagai dasar dalam melakukan pengalihan, penjaminan, atau pembuktian asal-usul benda. Apabila dokumen tersebut dipalsukan, akibatnya dapat merugikan pemilik sebenarnya dan menciptakan seolah-olah adanya hak yang sebenarnya tidak dimiliki oleh seseorang.

Terdapat dua tujuan khusus yang dapat ditemukan dalam rumusan Pasal 400. Pertama, untuk memudahkan pengalihan atau penjaminan benda. Kedua, untuk menyesatkan pejabat penegak hukum mengenai asal benda tersebut. Kedua tujuan tersebut menunjukkan bahwa pemalsuan yang dimaksud bukan sekadar perubahan administratif, tetapi merupakan perbuatan yang diarahkan untuk memengaruhi hubungan hukum terhadap suatu benda atau mengaburkan asal-usul benda dalam proses penegakan hukum.

Menurut pendapat penulis, Pasal 400 mempunyai arti penting dalam menghadapi perkembangan kejahatan terhadap harta benda yang menggunakan dokumen sebagai sarana. Pemalsuan dokumen mengenai kepemilikan dapat menjadi bagian dari rangkaian tindak pidana lain, misalnya penipuan, penggelapan, pencucian hasil tindak pidana, atau pengalihan hak secara melawan hukum. Oleh karena itu, dalam praktik penegakan hukum, penerapan Pasal 400 harus dilihat berdasarkan keseluruhan rangkaian perbuatan dan bukan hanya berdasarkan keberadaan dokumen yang tidak benar.

Perbedaan Pemalsuan Surat dengan Penggunaan Surat Palsu
Salah satu perkembangan penting dalam KUHP Nasional adalah adanya pembedaan yang lebih jelas antara perbuatan membuat atau memalsu surat dengan perbuatan menggunakan surat yang palsu. Dalam Pasal 391 ayat (1), pelaku melakukan pemalsuan melalui perbuatan membuat secara tidak benar atau memalsu surat. Sementara itu, Pasal 391 ayat (2) mengatur orang yang menggunakan surat yang isinya tidak benar atau dipalsu seolah-olah benar. Pola serupa juga terlihat dalam Pasal 392, Pasal 395, Pasal 396, Pasal 397, Pasal 398, Pasal 399, dan Pasal 400.

Pembedaan tersebut penting karena dalam kenyataan suatu pemalsuan dapat melibatkan beberapa orang dengan peran yang berbeda. Orang pertama dapat membuat surat palsu, sedangkan orang kedua menggunakannya untuk memperoleh keuntungan. Pertanggungjawaban pidana masing-masing harus didasarkan pada perbuatan dan kesalahan masing-masing. Seseorang tidak dapat semata-mata dipidana sebagai pembuat karena menggunakan surat, demikian pula seseorang yang terbukti membuat surat palsu tidak otomatis harus dianggap sebagai pengguna apabila unsur penggunaan tidak terbukti.

Dalam perspektif hukum pidana, prinsip tersebut sejalan dengan asas pertanggungjawaban pidana individual. Pasal 36 KUHP Nasional pada prinsipnya menegaskan bahwa pertanggungjawaban pidana berkaitan dengan tindak pidana yang dilakukan dengan kesalahan. Oleh karena itu, dalam perkara pemalsuan surat, pembuktian mengenai pengetahuan, kehendak, dan tujuan pelaku menjadi bagian yang sangat penting.

Perbandingan Tindak Pidana Pemalsuan Surat dalam KUHP Lama dan KUHP Nasional
Pengaturan pemalsuan surat dalam KUHP Nasional pada dasarnya masih mempertahankan konstruksi dasar yang telah dikenal dalam KUHP lama, khususnya mengenai pembuatan surat palsu, pemalsuan surat, penggunaan surat palsu, dan tujuan untuk menimbulkan kerugian. Namun demikian, KUHP Nasional melakukan penataan yang lebih sistematis dengan mengelompokkan berbagai bentuk pemalsuan berdasarkan objek surat dan kepentingan hukum yang dilindungi.

Dalam KUHP lama, ketentuan umum mengenai pemalsuan surat terdapat antara lain dalam Pasal 263, sedangkan pemalsuan surat tertentu dan akta autentik diatur lebih lanjut dalam Pasal 264 dan pasal-pasal berikutnya. Praktik peradilan selama berlakunya KUHP lama telah menghasilkan banyak putusan yang membahas unsur “membuat surat palsu”, “memalsu surat”, “seolah-olah benar”, dan “dapat menimbulkan kerugian”. Direktori Putusan Mahkamah Agung, misalnya, memuat berbagai perkara yang menerapkan Pasal 263 KUHP terhadap perbuatan pemalsuan surat.

Meskipun demikian, yurisprudensi yang lahir berdasarkan KUHP lama tidak dapat secara otomatis disebut sebagai yurisprudensi penerapan Pasal 391 KUHP Nasional. Hal ini disebabkan Pasal 391 baru berlaku bersamaan dengan berlakunya KUHP Nasional pada 2 Januari 2026. Oleh sebab itu, putusan-putusan lama sebaiknya digunakan sebagai bahan perbandingan dan sumber argumentasi interpretatif, bukan sebagai preseden langsung mengenai penerapan Pasal 391.

Perbedaan penting lainnya adalah struktur KUHP Nasional yang lebih eksplisit mengenai kemungkinan kerugian. Rumusan Pasal 391 menyatakan bahwa tindak pidana terjadi apabila penggunaan surat tersebut “dapat menimbulkan kerugian”. Formulasi tersebut memberikan ruang bagi penegak hukum untuk menilai risiko kerugian berdasarkan fungsi dan penggunaan surat, sehingga tidak selalu harus menunggu kerugian aktual terjadi.

Yurisprudensi Pemalsuan Surat sebagai Bahan Perbandingan
Yurisprudensi mengenai pemalsuan surat berdasarkan KUHP lama tetap relevan sebagai bahan untuk memahami bagaimana hakim selama ini menguji unsur-unsur pemalsuan. Dalam perkara-perkara Pasal 263 KUHP, pengadilan pada umumnya memeriksa apakah terdakwa terbukti membuat surat palsu atau memalsu surat, apakah surat tersebut memiliki fungsi hukum tertentu, apakah terdakwa bermaksud menggunakan surat tersebut seolah-olah benar, serta apakah penggunaannya dapat menimbulkan kerugian. Direktori Putusan Mahkamah Agung menunjukkan adanya perkara pemalsuan surat yang secara eksplisit menguraikan unsur membuat surat palsu atau memalsu surat sebagai unsur yang harus dibuktikan.

Salah satu pelajaran penting dari yurisprudensi tersebut adalah bahwa tidak setiap dokumen yang tidak benar otomatis merupakan surat palsu dalam pengertian pidana. Hakim harus melihat sifat dokumen, cara pembuatannya, tujuan penggunaannya, serta akibat hukum yang dapat timbul. Dengan demikian, pemeriksaan tidak cukup berhenti pada pertanyaan apakah suatu tulisan berbeda dari keadaan sebenarnya, tetapi harus dilanjutkan pada pertanyaan apakah ketidakbenaran tersebut mempunyai relevansi hukum dan dilakukan dengan kesengajaan sebagaimana disyaratkan oleh norma.

Perkembangan putusan yang lebih baru juga memperlihatkan bahwa perkara pemalsuan dokumen dapat berkaitan dengan pengalihan hak atas tanah. Salah satu penelitian hukum yang terbit pada 2026 mengenai perkara Pengadilan Negeri Bantul Nomor 260–264/Pid.B/2025/PN Btl membahas pemalsuan dalam rangka pengalihan hak atas tanah dan membandingkan ketentuan KUHP lama dengan KUHP baru, khususnya relevansi Pasal 392 KUHP Nasional terhadap pemalsuan surat yang berkaitan dengan hak atas tanah.

Namun, karena KUHP Nasional baru berlaku pada 2026, pendekatan akademik yang tepat adalah membedakan antara yurisprudensi historis dan penerapan langsung hukum pidana nasional yang baru. Yurisprudensi lama tetap dapat digunakan untuk memahami doktrin unsur pemalsuan, sedangkan penerapan Pasal 391–400 harus tetap bertumpu pada rumusan KUHP Nasional yang berlaku.

Pandangan Doktrinal dan Pendapat Hukum terhadap Unsur Pemalsuan Surat
Dalam doktrin hukum pidana Indonesia, pemalsuan surat pada dasarnya dipandang sebagai perbuatan yang menyerang kepercayaan terhadap alat bukti atau dokumen yang mempunyai arti hukum. Pemikiran tersebut dapat ditemukan dalam literatur hukum pidana mengenai kejahatan pemalsuan yang antara lain dibahas oleh R. Soesilo, Adami Chazawi, serta P.A.F. Lamintang dan Theo Lamintang. Literatur tersebut dapat digunakan untuk menjelaskan bahwa kepentingan hukum yang dilindungi dalam tindak pidana pemalsuan tidak hanya kepentingan seseorang yang secara langsung dirugikan, tetapi juga kepentingan masyarakat terhadap kepercayaan atas kebenaran suatu dokumen.

Pandangan tersebut menjadi semakin penting dalam era administrasi digital. Dokumen tidak lagi selalu hadir dalam bentuk kertas dan tulisan tangan, melainkan dapat berbentuk dokumen elektronik, salinan digital, hasil pemindaian, atau bentuk administrasi elektronik lainnya. Walaupun demikian, pengembangan teknologi tidak dengan sendirinya menghapus prinsip dasar pemalsuan. Hal yang menentukan adalah apakah suatu informasi atau dokumen mempunyai fungsi sebagai surat dalam pengertian hukum dan apakah perbuatan pelaku memenuhi unsur yang telah ditentukan oleh undang-undang.

Penulis berpendapat bahwa unsur “dapat menimbulkan kerugian” dalam Pasal 391 harus ditafsirkan secara hati-hati. Di satu sisi, frasa tersebut penting agar hukum pidana dapat memberikan perlindungan sebelum kerugian yang lebih besar benar-benar terjadi. Di sisi lain, apabila ditafsirkan terlalu luas, hampir setiap ketidaksesuaian dokumen dapat dianggap sebagai pemalsuan. Oleh karena itu, harus terdapat hubungan yang logis antara ketidakbenaran dalam surat, tujuan penggunaan, dan potensi kerugian yang hendak dicegah oleh hukum pidana.

Demikian pula dengan unsur “maksud” untuk menggunakan atau meminta orang lain menggunakan surat seolah-olah benar. Unsur ini membedakan tindak pidana pemalsuan dari perbuatan yang timbul karena kelalaian atau kesalahan administratif. Dalam hukum pidana, kesalahan harus dibuktikan berdasarkan keadaan konkret, termasuk tindakan sebelum, ketika, dan sesudah pembuatan atau penggunaan surat. Misalnya, perubahan data yang dilakukan secara sengaja, penggunaan identitas orang lain, pengubahan tanggal atau nilai transaksi, pembuatan tanda tangan yang tidak sah, atau penggunaan dokumen setelah pelaku mengetahui bahwa dokumen tersebut palsu dapat menjadi keadaan yang relevan dalam membuktikan kesengajaan.

Perkembangan Akademik Mengenai Pemalsuan Surat dalam KUHP Nasional
Perubahan dari KUHP lama menuju KUHP Nasional telah menjadi objek penelitian akademik karena KUHP Nasional tidak sekadar mengganti nomor pasal, tetapi juga melakukan rekonstruksi kebijakan hukum pidana. Penelitian akademik mengenai pemalsuan surat dalam KUHP baru menunjukkan bahwa Pasal 391 menjadi ketentuan utama yang digunakan untuk membaca bentuk pemalsuan surat secara umum. Penelitian mengenai pemalsuan dokumen administrasi, termasuk kartu keluarga, misalnya, menempatkan perubahan atau manipulasi isi dokumen yang dapat menimbulkan akibat hukum dalam perspektif Pasal 391 KUHP Nasional.

Penelitian akademik lain mengenai pemalsuan surat dalam perkara pertanahan memperlihatkan bahwa KUHP Nasional memberikan perhatian khusus terhadap surat keterangan mengenai hak atas tanah melalui Pasal 392. Hal tersebut menunjukkan adanya peningkatan perhatian pembentuk undang-undang terhadap pemalsuan dokumen yang dapat digunakan untuk memengaruhi status kepemilikan dan pengalihan hak atas benda.

Perkembangan tersebut menunjukkan bahwa pemalsuan surat dalam KUHP Nasional mempunyai ruang penerapan yang sangat luas. Objeknya tidak terbatas pada surat perjanjian atau surat administrasi sederhana, tetapi juga mencakup dokumen yang berkaitan dengan kesehatan, identitas, perjalanan, hak atas tanah, kepemilikan benda, dan berbagai hubungan hukum lainnya. Oleh karena itu, penegakan Pasal 391-400 harus dilakukan berdasarkan pendekatan yang memperhatikan fungsi hukum dari masing-masing dokumen.

Analisis Penulis terhadap Unsur-Unsur Tindak Pidana Pemalsuan Surat dalam KUHP Nasional
Berdasarkan uraian di atas, dapat dianalisis bahwa konstruksi tindak pidana pemalsuan surat dalam KUHP Nasional dibangun berdasarkan tiga lapisan perlindungan. Lapisan pertama adalah perlindungan umum terhadap surat melalui Pasal 391. Lapisan kedua adalah perlindungan khusus terhadap surat yang mempunyai kedudukan lebih tinggi melalui Pasal 392 dan terhadap sarana pemalsuannya melalui Pasal 393. Lapisan ketiga adalah perlindungan terhadap kebenaran keterangan dalam akta autentik dan berbagai surat keterangan khusus melalui Pasal 394 sampai dengan Pasal 400.

Konstruksi tersebut menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang menilai tidak semua surat mempunyai tingkat kepentingan yang sama. Pemalsuan terhadap surat yang dapat menimbulkan hak atau perikatan merupakan perbuatan yang serius, tetapi pemalsuan terhadap akta autentik, surat berharga, atau dokumen hak atas tanah mempunyai potensi akibat yang lebih besar sehingga ancaman pidananya juga lebih berat. Hal tersebut sesuai dengan prinsip proporsionalitas dalam kebijakan pemidanaan.

Dari perspektif unsur subjektif, hampir seluruh ketentuan pemalsuan surat dalam Pasal 391–400 menunjukkan adanya unsur kesengajaan atau tujuan tertentu. Hal tersebut dapat dilihat dari penggunaan frasa “dengan maksud”, “dengan tujuan”, atau bentuk rumusan lain yang menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang tidak bermaksud mempidanakan kesalahan administratif biasa. Dengan demikian, pembuktian unsur batin pelaku menjadi salah satu aspek sentral dalam perkara pemalsuan surat.

Dari perspektif objek, KUHP Nasional juga menunjukkan perkembangan yang cukup signifikan. Pasal 391 menggunakan konsep surat dalam arti yang luas, sementara Pasal 392 sampai dengan Pasal 400 memberikan pengaturan lebih khusus terhadap jenis surat tertentu. Hal ini memungkinkan penegak hukum untuk menentukan pasal yang paling tepat berdasarkan objek dan tujuan pemalsuan. Dalam perkara yang menyangkut sertifikat atau surat mengenai hak atas tanah, misalnya, perlu diperiksa terlebih dahulu apakah objek tersebut memenuhi karakter surat yang dimaksud Pasal 392 sehingga tidak hanya menggunakan ketentuan umum Pasal 391.

Penulis juga berpendapat bahwa penerapan Pasal 391-400 harus menghindari pendekatan yang terlalu formalistik. Pemalsuan tidak boleh semata-mata dinilai berdasarkan apakah bentuk tulisan atau tanda tangan berbeda, tetapi harus dilihat dari fungsi hukum surat tersebut, cara surat dibuat atau diubah, pengetahuan pelaku, tujuan penggunaan, serta potensi kerugian. Pendekatan demikian akan lebih sesuai dengan tujuan hukum pidana nasional untuk menciptakan keseimbangan antara kepastian hukum, keadilan, dan perlindungan masyarakat.

Pada akhirnya, keberadaan Pasal 391-400 KUHP Nasional menunjukkan bahwa kejahatan pemalsuan surat bukan hanya kejahatan terhadap benda atau dokumen, melainkan kejahatan terhadap kepercayaan hukum. Masyarakat, pemerintah, lembaga keuangan, lembaga kesehatan, lembaga peradilan, dan berbagai institusi lainnya bergantung pada kebenaran dokumen dalam mengambil keputusan. Apabila dokumen dapat dipalsukan tanpa konsekuensi hukum yang memadai, maka kepastian hukum dan kepercayaan masyarakat terhadap administrasi serta sistem pembuktian akan terganggu. Karena itu, pengaturan pemalsuan surat dalam KUHP Nasional memiliki fungsi yang tidak hanya represif, tetapi juga preventif dan protektif.

Kesimpulan Penulis (Advokat)
Berdasarkan keseluruhan pembahasan dapat disimpulkan bahwa tindak pidana pemalsuan surat dalam KUHP Nasional diatur secara sistematis dalam Pasal 391 sampai dengan Pasal 400. Pasal 391 merupakan ketentuan umum mengenai pemalsuan surat dan penggunaan surat palsu, dengan unsur pokok berupa subjek “Setiap Orang”, perbuatan membuat secara tidak benar atau memalsu surat, objek surat yang mempunyai fungsi hukum, maksud menggunakan atau meminta orang lain menggunakan surat seolah-olah benar, serta kemungkinan timbulnya kerugian. Pasal 392 memperberat ancaman pidana terhadap pemalsuan surat tertentu yang mempunyai kedudukan khusus, sedangkan Pasal 393 mengatur penyimpanan bahan atau alat yang diketahui digunakan untuk melakukan pemalsuan terhadap objek Pasal 392.

Pasal 394 secara khusus mengatur keterangan palsu yang dimasukkan ke dalam akta autentik, sedangkan Pasal 395 sampai dengan Pasal 400 memberikan perlindungan terhadap berbagai surat keterangan tertentu. Pasal 395 berkaitan dengan surat keterangan kesehatan dan kematian, Pasal 396 berkaitan dengan surat keterangan dokter, Pasal 397 berkaitan dengan surat keterangan mengenai keadaan tertentu, Pasal 398 berkaitan dengan paspor dan surat perjalanan, Pasal 399 berkaitan dengan surat pengantar hewan atau ternak, dan Pasal 400 berkaitan dengan surat keterangan pejabat mengenai hak milik atau hak lainnya atas suatu benda.

Dengan demikian, dapat dilihat bahwa KUHP Nasional membangun sistem perlindungan hukum terhadap surat berdasarkan fungsi dan tingkat kepentingannya. Semakin besar nilai pembuktian dan akibat hukum suatu surat, semakin khusus pula perlindungan pidana yang diberikan. Hal tersebut merupakan perkembangan penting dibandingkan konstruksi KUHP lama karena KUHP Nasional mengatur pemalsuan surat secara lebih terstruktur dan membedakan antara pemalsuan, penggunaan surat palsu, keterangan palsu dalam akta autentik, serta berbagai bentuk pemalsuan surat keterangan.

Yurisprudensi berdasarkan KUHP lama masih dapat digunakan sebagai bahan perbandingan untuk memahami konsep pemalsuan surat, tetapi tidak boleh diperlakukan sebagai yurisprudensi langsung mengenai penerapan Pasal 391–400 karena ketentuan KUHP Nasional baru berlaku pada 2 Januari 2026. Oleh sebab itu, perkembangan yurisprudensi setelah berlakunya KUHP Nasional akan menjadi sangat penting dalam menentukan bagaimana pengadilan menafsirkan unsur “membuat secara tidak benar”, “memalsu”, “seolah-olah benar”, “maksud”, dan “dapat menimbulkan kerugian” dalam praktik.

Pada akhirnya, unsur terpenting dalam tindak pidana pemalsuan surat bukan semata-mata adanya dokumen yang tidak benar, tetapi adanya perbuatan yang memenuhi rumusan undang-undang dan dilakukan dengan kesalahan yang dapat dipertanggungjawabkan. Penegakan Pasal 391–400 harus tetap membedakan pemalsuan yang bersifat pidana dari kesalahan administratif atau kekeliruan biasa. Dengan pendekatan demikian, KUHP Nasional dapat menjalankan fungsi perlindungan terhadap kepercayaan masyarakat atas kebenaran dokumen sekaligus tetap menjamin kepastian hukum dan perlindungan terhadap seseorang dari pemidanaan yang tidak didasarkan pada terpenuhinya seluruh unsur tindak pidana.

Daftar Pasal yang Dibahas

• Pasal 391 KUHP Nasional - Pemalsuan Surat secara umum dan penggunaan Surat palsu.
• Pasal 392 KUHP Nasional - Pemalsuan Surat terhadap objek yang mempunyai kedudukan khusus.
• Pasal 393 KUHP Nasional - Penyimpanan bahan atau alat untuk melakukan pemalsuan tertentu.
• Pasal 394 KUHP Nasional - Keterangan palsu dalam akta autentik.
• Pasal 395 KUHP Nasional - Pemalsuan Surat keterangan mengenai kesehatan atau kematian.
• Pasal 396 KUHP Nasional - Pemalsuan atau penggunaan Surat keterangan dokter.
• Pasal 397 KUHP Nasional - Pemalsuan atau penggunaan Surat keterangan mengenai keadaan tertentu.
• Pasal 398 KUHP Nasional - Pemalsuan atau penggunaan paspor dan Surat perjalanan.
• Pasal 399 KUHP Nasional - Pemalsuan atau penggunaan Surat pengantar bagi hewan atau ternak.
• Pasal 400 KUHP Nasional - Pemalsuan atau penggunaan Surat keterangan mengenai hak milik atau hak lainnya atas suatu benda.

Sumber Hukum dan Literatur yang Dapat Dicantumkan dalam Daftar Pustaka

• Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2023 Nomor 1, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6842. UU tersebut berlaku sejak 2 Januari 2026 dan berstatus berlaku.
• Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2026 Nomor 1, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 7153. Undang-undang ini berlaku sejak 2 Januari 2026 dan antara lain mengubah UU No. 1 Tahun 2023.
• Soesilo, R. Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) serta Komentar-Komentarnya Lengkap Pasal demi Pasal. Bogor: Politeia.
• Chazawi, Adami. Kejahatan terhadap Keamanan dan Keselamatan Negara. Jakarta: RajaGrafindo Persada.
• Lamintang, P.A.F. dan Theo Lamintang. Kejahatan terhadap Kepentingan Hukum Negara. Jakarta: Sinar Grafika.
• Hamzah, Andi. Delik-Delik Tertentu (Speciale Delicten) di dalam KUHP. Jakarta: Sinar Grafika.
• Mahkamah Agung Republik Indonesia. Direktori Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia, khususnya putusan-putusan mengenai penerapan Pasal 263 dan Pasal 264 KUHP lama sebagai bahan perbandingan yurisprudensi.
• Jainuddin, Mawarni Yulianti, dan Syarif Hidayatullah. “Implikasi Hukum Terhadap Hak Anak: Analisis dari Status Anak di Kartu Keluarga (Studi Desa Samili Kecamatan Woha Kabupaten Bima).” SANGAJI: Jurnal Pemikiran Syariah dan Hukum, Vol. 8 No. 2, 2024. Artikel tersebut antara lain membahas relevansi Pasal 391 KUHP Nasional terhadap pemalsuan dokumen administrasi.
• Artasetiade, Ludgerus Sixtian dan Akbar Sayudi. “Tinjauan Yuridis Tindak Pidana Penggelapan dan Pemalsuan Surat dalam Proses Pengalihan Hak atas Tanah.” Causa: Jurnal Hukum dan Kewarganegaraan, 2026. Penelitian tersebut membandingkan KUHP lama dengan KUHP baru dan membahas relevansi Pasal 392 terhadap pemalsuan surat yang berkaitan dengan hak atas tanah.

Penulis : Andi Akbar Muzfa, S.H. (Advokat)

Read More.. →

Penjelasan Lengkap Unsur-Unsur Pasal 191–193 Tindak Pidana Makar menurut KUHP Nasional Update :

Unsur-Unsur Pasal 191–193 Tindak Pidana Makar menurut KUHP Nasional

Penulis : Advokat - Andi Akbar Muzfa, S.H.

Pengaturan Tindak Pidana Makar dalam KUHP Nasional
Pembaharuan hukum pidana nasional melalui Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana merupakan salah satu perkembangan fundamental dalam sistem hukum pidana Indonesia karena mengakhiri keberlakuan konstruksi hukum pidana yang selama puluhan tahun bertumpu pada Wetboek van Strafrecht voor Nederlandsch-Indië yang kemudian diberlakukan sebagai KUHP Indonesia. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 secara resmi mulai berlaku pada tanggal 2 Januari 2026, sehingga sejak tanggal tersebut pengaturan mengenai tindak pidana terhadap keamanan negara harus dibaca terutama berdasarkan konstruksi KUHP Nasional. Basis data peraturan Badan Pemeriksa Keuangan mencatat bahwa UU Nomor 1 Tahun 2023 berstatus berlaku dan telah diubah melalui UU Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana. Dengan demikian, pembahasan mengenai makar dalam konteks hukum positif saat ini tidak lagi dapat hanya bertumpu pada Pasal 87, Pasal 104, Pasal 106, dan Pasal 107 KUHP lama, melainkan harus mengutamakan Pasal 191 sampai dengan Pasal 196 KUHP Nasional beserta ketentuan umum Buku Kesatu KUHP.

KUHP Nasional menempatkan tindak pidana makar dalam bagian tindak pidana terhadap keamanan negara. Secara sistematis, pengaturan tersebut dimulai dari Pasal 191 yang mengatur makar terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden, Pasal 192 yang mengatur makar terhadap Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan Pasal 193 yang mengatur makar terhadap pemerintah. Setelah ketiga bentuk makar tersebut, KUHP Nasional juga mengatur pemberontakan dalam Pasal 194 dan sejumlah tindak pidana yang berkaitan dengan keamanan negara, sedangkan Pasal 196 memberikan ketentuan khusus mengenai permufakatan jahat dan persiapan untuk melakukan tindak pidana tertentu. Struktur tersebut memperlihatkan bahwa pembentuk undang-undang tidak menggunakan istilah makar sebagai satu perbuatan tunggal yang memiliki satu objek perlindungan hukum, tetapi membedakan makar berdasarkan kepentingan hukum negara yang hendak diserang. Dengan demikian, terdapat tiga objek utama makar dalam Pasal 191 sampai dengan Pasal 193, yaitu keselamatan dan kebebasan Presiden dan/atau Wakil Presiden, keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, serta keberlangsungan pemerintahan yang sah.

Secara normatif, Pasal 191 KUHP Nasional menentukan bahwa setiap orang yang melakukan makar dengan maksud membunuh atau merampas kemerdekaan Presiden dan/atau Wakil Presiden atau menjadikan Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak mampu menjalankan pemerintahan dapat dikenai pidana mati, pidana penjara seumur hidup, atau pidana penjara paling lama 20 tahun. Pasal 192 mengatur setiap orang yang melakukan makar dengan maksud supaya sebagian atau seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia jatuh kepada kekuasaan asing atau untuk memisahkan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan ancaman pidana yang sama, yaitu pidana mati, pidana penjara seumur hidup, atau pidana penjara paling lama 20 tahun. Adapun Pasal 193 mengatur makar terhadap pemerintah, yaitu setiap orang yang melakukan makar dengan maksud menggulingkan pemerintah dipidana dengan pidana penjara paling lama 12 tahun, sedangkan pemimpin atau pengatur makar dapat dipidana dengan pidana penjara paling lama 15 tahun.

Pengaturan tersebut menunjukkan adanya perubahan penting dibandingkan KUHP lama. Dalam KUHP lama, makar dikenal melalui Pasal 87 sebagai ketentuan umum mengenai kapan makar dianggap ada, kemudian bentuk-bentuk makar dirumuskan antara lain dalam Pasal 104, Pasal 106, dan Pasal 107. Dalam KUHP Nasional, rumusan makar ditempatkan langsung dalam masing-masing pasal delik sehingga struktur pengaturannya menjadi lebih terintegrasi. Penelitian Yuni Ristanti dan Febrihadi Suparidho dalam Jurnal Kompilasi Hukum tahun 2025 menyimpulkan bahwa KUHP Nasional melakukan perubahan konseptual terhadap tindak pidana keamanan negara, termasuk integrasi pengaturan pemberontakan dan perubahan konstruksi mengenai makar. Penelitian tersebut penting karena dilakukan menjelang berlakunya KUHP Nasional dan secara khusus membandingkan konsep makar dalam KUHP lama dengan KUHP Nasional.

Dari perspektif pembaharuan hukum pidana, perubahan tersebut dapat dipahami sebagai upaya menyesuaikan hukum pidana nasional dengan sistem ketatanegaraan Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. UU Nomor 1 Tahun 2023 sendiri dibentuk untuk mewujudkan hukum pidana nasional yang menggantikan hukum pidana warisan kolonial, sekaligus menyesuaikannya dengan perkembangan masyarakat, politik hukum nasional, penghormatan terhadap hak asasi manusia, dan prinsip negara hukum. Oleh karena itu, penafsiran terhadap tindak pidana makar dalam KUHP Nasional tidak boleh dilepaskan dari prinsip negara hukum demokratis. Makar harus dibedakan secara tegas dari kritik terhadap pemerintah, oposisi politik, demonstrasi, kebebasan berpendapat, maupun usaha perubahan politik yang dilakukan melalui mekanisme konstitusional.

Pengertian Makar dalam Perspektif Hukum Pidana
Istilah makar memiliki sejarah terminologis yang cukup kompleks dalam hukum pidana Indonesia. Dalam KUHP lama, makar merupakan penerjemahan istilah Belanda aanslag. Persoalan terminologi tersebut telah lama menjadi bahan perdebatan akademik karena istilah “makar” dalam bahasa Indonesia tidak sepenuhnya identik dengan pengertian aanslag dalam bahasa Belanda. Dalam kajian mengenai delik makar, Andi Hamzah menjelaskan bahwa istilah aanslag memiliki karakter sebagai serangan atau penyerangan, dan dalam karya akademiknya mengenai makar ia secara khusus mengkritisi kesalahan atau ketidaktepatan pemaknaan istilah tersebut. Literatur hukum pidana yang membahas makar juga menunjukkan bahwa istilah aanslag secara historis berkaitan dengan konsep serangan terhadap kepentingan negara atau penguasa, bukan semata-mata gagasan atau niat dalam pikiran seseorang.

Pandangan tersebut mempunyai arti penting dalam menafsirkan Pasal 191 sampai dengan Pasal 193 KUHP Nasional. Penggunaan frasa “melakukan Makar” dalam ketiga pasal tersebut menunjukkan bahwa tindak pidana makar tidak cukup dibangun hanya berdasarkan adanya pikiran, keinginan, sikap politik, atau tujuan subjektif seseorang. Harus terdapat suatu bentuk perbuatan yang secara hukum dapat dipertanggungjawabkan sebagai pelaksanaan makar. Dalam konteks ini, unsur “melakukan Makar” merupakan unsur perbuatan yang harus dibuktikan secara objektif melalui fakta-fakta konkret. Adanya maksud untuk membunuh Presiden, misalnya, belum dengan sendirinya berarti seseorang telah melakukan makar berdasarkan Pasal 191 apabila maksud tersebut belum diwujudkan dalam suatu perbuatan yang dapat dikategorikan sebagai pelaksanaan makar.

Pandangan para ahli hukum pidana mengenai makar pada KUHP lama tetap memiliki nilai interpretatif karena KUHP Nasional mempertahankan istilah “Makar” dan struktur dasar perlindungan terhadap keamanan negara. Dalam keterangan ahli pada perkara pengujian norma makar di Mahkamah Konstitusi, antara lain dijelaskan bahwa makar berkaitan dengan aanslag, yang mengandung pengertian serangan, dan bahwa makar memiliki karakter yang berbeda dari percobaan tindak pidana biasa. Salah satu pandangan ahli menyatakan bahwa makar memiliki dua unsur pokok, yaitu niat dan permulaan pelaksanaan, sedangkan percobaan sebagaimana dikenal dalam Pasal 53 KUHP lama memiliki konstruksi tambahan berupa tidak selesainya pelaksanaan bukan semata-mata karena kehendak pelaku.

Wirjono Prodjodikoro juga dikenal sebagai salah satu sarjana yang memahami aanslag sebagai “serangan” dan menekankan bahwa makar sebagai suatu perbuatan telah ada ketika kehendak pelaku telah tampak dalam bentuk permulaan pelaksanaan, bukan sekadar persiapan. Pandangan tersebut dikemukakan kembali dalam bahan hukum Mahkamah Konstitusi ketika membahas pengertian makar. R. Soesilo juga menjelaskan makar atau aanslag sebagai penyerangan yang pada umumnya dilakukan melalui perbuatan kekerasan.

Meskipun demikian, pendekatan yang hanya menyamakan makar dengan kekerasan fisik perlu dilakukan secara hati-hati dalam membaca KUHP Nasional. Pasal 193, misalnya, tidak secara eksplisit menyatakan bahwa makar terhadap pemerintah harus dilakukan dengan senjata atau kekerasan. Yang menjadi inti adalah adanya makar dengan maksud menggulingkan pemerintah. Sebaliknya, KUHP Nasional secara khusus mengatur pemberontakan dalam Pasal 194 dengan unsur penggunaan kekuatan senjata. Perbedaan tersebut menunjukkan bahwa pembentuk KUHP Nasional membedakan antara makar terhadap pemerintah dan pemberontakan bersenjata. Karena itu, unsur “melakukan Makar” dalam Pasal 193 tidak boleh secara otomatis disamakan dengan unsur “melawan pemerintah dengan menggunakan kekuatan senjata” dalam Pasal 194.

Loebby Loqman dalam Delik Politik di Indonesia memberikan perspektif yang penting mengenai delik terhadap keamanan negara. Menurut kajian yang mengutip pemikirannya, delik terhadap keamanan negara hampir selalu mempunyai latar belakang atau tujuan politik dan setiap pemerintahan dapat memiliki pemahaman yang berbeda mengenai batas perbuatan yang mempunyai latar belakang politik. Pandangan ini relevan terhadap tindak pidana makar karena makar berada pada wilayah yang sangat sensitif antara perlindungan keamanan negara dan perlindungan kebebasan politik warga negara. Oleh sebab itu, penerapan norma makar harus didasarkan pada unsur-unsur hukum yang dapat dibuktikan, bukan pada penilaian politik semata.

Mardjono Reksodiputro, sebagaimana dikutip dalam kajian mengenai delik keamanan negara, melihat inti larangan dalam delik terhadap keamanan negara sebagai usaha pengkhianatan terhadap negara dan bangsa. Pendekatan tersebut memberikan dasar untuk memahami bahwa objek perlindungan hukum dalam tindak pidana makar bukan sekadar pejabat tertentu, melainkan kepentingan fundamental negara berupa keselamatan pemimpin negara, keutuhan wilayah, dan keberlangsungan pemerintahan konstitusional. Dengan demikian, penafsiran makar harus berorientasi pada kepentingan hukum yang hendak dilindungi oleh masing-masing ketentuan.

Unsur-Unsur Tindak Pidana Makar Menurut Pasal 191 KUHP Nasional
Pasal 191 KUHP Nasional merupakan ketentuan mengenai makar terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden. Rumusan pasalnya adalah sebagai berikut:

Pasal 191

“Setiap Orang yang melakukan Makar dengan maksud membunuh atau merampas kemerdekaan Presiden dan/atau Wakil Presiden atau menjadikan Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak mampu menjalankan pemerintahan, dipidana dengan pidana mati, pidana penjara seumur hidup, atau pidana penjara paling lama 20 (dua puluh) tahun.”

Rumusan tersebut memperlihatkan bahwa Pasal 191 mempunyai beberapa unsur yang harus dibuktikan secara kumulatif, yaitu unsur “Setiap Orang”, unsur “melakukan Makar”, unsur “dengan maksud”, serta salah satu dari tujuan yang ditentukan secara alternatif, yaitu membunuh Presiden dan/atau Wakil Presiden, merampas kemerdekaan Presiden dan/atau Wakil Presiden, atau menjadikan Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak mampu menjalankan pemerintahan. Karena rumusan tujuan menggunakan kata “atau”, maka tidak diperlukan pembuktian bahwa seluruh tujuan tersebut sekaligus hendak dicapai. Cukup dibuktikan salah satu tujuan yang secara nyata melekat pada perbuatan makar tersebut.

1. Unsur “Setiap Orang”
Unsur “Setiap Orang” merupakan unsur subjek hukum yang menunjukkan bahwa pelaku tindak pidana dalam Pasal 191 pada prinsipnya dapat berupa setiap orang yang dapat dimintai pertanggungjawaban pidana menurut ketentuan KUHP Nasional. Rumusan tersebut berbeda dengan ketentuan yang secara khusus mensyaratkan status atau kedudukan tertentu bagi pelakunya. Dengan demikian, kedudukan seseorang sebagai warga negara, pejabat, anggota partai politik, aparat negara, anggota organisasi masyarakat, atau orang yang tidak mempunyai kedudukan politik tertentu tidak dengan sendirinya menghapus kemungkinan pertanggungjawaban berdasarkan Pasal 191 sepanjang unsur tindak pidana lainnya terpenuhi. Namun, penggunaan istilah “Setiap Orang” tidak berarti bahwa seseorang dapat dipidana hanya karena dianggap mempunyai niat politik tertentu. Pertanggungjawaban pidana tetap mensyaratkan pembuktian terhadap seluruh unsur delik serta terpenuhinya prinsip pertanggungjawaban pidana sebagaimana diatur dalam Buku Kesatu KUHP Nasional.

Dalam perspektif asas legalitas, unsur “Setiap Orang” harus dikaitkan dengan tindakan yang secara tegas dilarang oleh undang-undang. Oleh sebab itu, subjek hukum baru dapat dinyatakan sebagai pelaku apabila perbuatannya memenuhi unsur “melakukan Makar” dan mempunyai salah satu maksud yang ditentukan oleh Pasal 191. Dengan kata lain, unsur subjektif dan objektif tidak dapat dipisahkan dalam menentukan pertanggungjawaban pidana.

2. Unsur “Melakukan Makar”
Unsur “melakukan Makar” merupakan unsur utama sekaligus unsur yang paling kompleks dalam Pasal 191. Kesulitan utamanya adalah KUHP Nasional menggunakan istilah “Makar” sebagai istilah yang sudah mempunyai sejarah panjang dalam hukum pidana Indonesia, tetapi tidak memberikan definisi panjang mengenai istilah tersebut dalam Penjelasan Pasal 191. Penjelasan Pasal 191 hanya menyatakan “Cukup jelas”.

Oleh karena itu, makna “melakukan Makar” harus ditafsirkan secara sistematis dengan memperhatikan keseluruhan Bab mengenai tindak pidana terhadap keamanan negara, sejarah konsep aanslag, doktrin hukum pidana, serta yurisprudensi yang telah berkembang di bawah KUHP lama. Pendekatan tersebut penting karena jika “makar” ditafsirkan terlalu luas, hampir semua bentuk oposisi politik, kritik keras, demonstrasi, atau tuntutan perubahan pemerintahan berpotensi dianggap sebagai makar. Penafsiran demikian akan bertentangan dengan karakter negara hukum demokratis yang mengakui kebebasan menyampaikan pendapat dan partisipasi politik.

Sebaliknya, “melakukan Makar” harus dipahami sebagai suatu tindakan yang telah bergerak dari tahap gagasan atau persiapan biasa menuju suatu tindakan pelaksanaan yang mempunyai hubungan langsung dengan tujuan yang dilarang oleh Pasal 191. Dengan demikian, seseorang tidak dapat dipidana hanya karena menyatakan ketidaksukaannya terhadap Presiden, menginginkan pergantian Presiden melalui pemilihan umum, melakukan kritik politik, atau mendiskusikan perubahan kebijakan pemerintahan. Perbuatan-perbuatan tersebut berada dalam wilayah kebebasan politik sepanjang tidak berkembang menjadi pelaksanaan tindakan yang memenuhi unsur makar.

3. Unsur “Dengan Maksud”
Frasa “dengan maksud” merupakan unsur subjektif yang sangat penting. Artinya, penuntut umum tidak cukup membuktikan bahwa perbuatan terdakwa secara objektif membahayakan Presiden atau Wakil Presiden, tetapi harus membuktikan bahwa pelaku melakukan makar dengan tujuan tertentu sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 191. Unsur maksud menunjukkan adanya orientasi batin pelaku terhadap tujuan yang hendak dicapai.

Dalam hukum pidana, pembuktian unsur subjektif tidak berarti hakim harus mengetahui isi pikiran terdakwa secara langsung. Maksud atau tujuan seseorang dapat disimpulkan dari rangkaian tindakan, alat yang digunakan, komunikasi, persiapan, hubungan antar pelaku, keadaan sebelum dan sesudah peristiwa, serta fakta lain yang secara rasional menunjukkan tujuan perbuatan. Akan tetapi, kesimpulan mengenai maksud tersebut harus dibangun berdasarkan alat bukti yang sah dan penalaran yuridis yang dapat dipertanggungjawabkan.

Unsur “dengan maksud” juga menunjukkan bahwa Pasal 191 merupakan delik yang mempunyai tujuan khusus atau bijzonder opzet. Kesengajaan pelaku tidak berhenti pada kesadaran melakukan suatu tindakan, tetapi diarahkan kepada tujuan tertentu, yaitu membunuh, merampas kemerdekaan, atau membuat Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak mampu menjalankan pemerintahan. Karena itu, pembuktian maksud harus diarahkan kepada tujuan khusus tersebut.

4. Maksud Membunuh Presiden dan/atau Wakil Presiden
Tujuan pertama yang dirumuskan Pasal 191 adalah membunuh Presiden dan/atau Wakil Presiden. Rumusan tersebut mempunyai arti bahwa perlindungan hukum tidak menunggu sampai Presiden atau Wakil Presiden benar-benar meninggal dunia. Apabila unsur makar telah terpenuhi dan maksud membunuh tersebut terbukti, tindak pidana khusus dalam Pasal 191 dapat diterapkan tanpa harus menunggu terjadinya akibat kematian.

Konstruksi demikian merupakan karakter khas delik yang memberikan perlindungan khusus terhadap kepentingan keamanan negara. Perlindungan pidana diperluas ke tahap sebelum akibat akhir terjadi karena serangan terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden berpotensi sekaligus menimbulkan gangguan serius terhadap stabilitas pemerintahan dan negara. Namun, perlu ditegaskan bahwa tidak setiap percobaan pembunuhan terhadap Presiden otomatis menjadi makar. Unsur “melakukan Makar” dan tujuan khusus dalam Pasal 191 harus tetap dibuktikan secara tersendiri.

Dengan demikian, terdapat perbedaan antara pembunuhan biasa dan makar dengan maksud membunuh Presiden atau Wakil Presiden. Pembunuhan biasa terutama melindungi nyawa manusia sebagai kepentingan hukum individual, sedangkan Pasal 191 memberikan perlindungan yang lebih luas karena objek serangannya adalah Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam kedudukannya sebagai bagian dari struktur ketatanegaraan.

5. Maksud Merampas Kemerdekaan Presiden dan/atau Wakil Presiden
Tujuan kedua adalah merampas kemerdekaan Presiden dan/atau Wakil Presiden. “Kemerdekaan” dalam konteks ini harus dipahami bukan sekadar ketidaknyamanan atau pembatasan aktivitas biasa, tetapi perampasan kebebasan fisik atau kebebasan menjalankan kedudukan kenegaraan yang mempunyai hubungan langsung dengan tujuan makar. Penafsiran tersebut diperlukan agar norma tidak diterapkan terhadap tindakan yang secara hukum tidak mempunyai tingkat keseriusan sebagaimana dimaksud pembentuk undang-undang.

Dalam praktik pembuktian, unsur ini dapat dikaitkan dengan tindakan seperti penculikan, penyekapan, penahanan secara melawan hukum, atau bentuk tindakan lain yang secara nyata dimaksudkan untuk menghilangkan kebebasan Presiden dan/atau Wakil Presiden. Namun, tindakan tersebut baru menjadi makar apabila dilakukan dalam kerangka tujuan yang ditentukan Pasal 191 dan memenuhi unsur “melakukan Makar”.

6. Maksud Menjadikan Presiden dan/atau Wakil Presiden Tidak Mampu Menjalankan Pemerintahan
Tujuan ketiga adalah menjadikan Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak mampu menjalankan pemerintahan. Unsur ini mempunyai karakter yang berbeda dari pembunuhan atau perampasan kemerdekaan karena akibat yang menjadi sasaran tidak harus berupa kematian atau hilangnya kebebasan fisik. Fokusnya adalah kemampuan menjalankan pemerintahan.

Unsur ini dapat dipahami sebagai perlindungan terhadap fungsi konstitusional Presiden dan/atau Wakil Presiden. Apabila seseorang melakukan tindakan yang secara sengaja diarahkan untuk membuat Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak dapat menjalankan fungsi pemerintahan, maka perbuatan tersebut dapat masuk ke dalam Pasal 191 apabila unsur makar juga terbukti. Dengan demikian, kepentingan hukum yang dilindungi bukan hanya tubuh atau kebebasan pribadi Presiden dan/atau Wakil Presiden, melainkan keberlangsungan fungsi pemerintahan negara.

Unsur-Unsur Tindak Pidana Makar Menurut Pasal 192 KUHP Nasional
Pasal 192 KUHP Nasional mengatur bentuk makar yang objek perlindungannya adalah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Rumusannya adalah:

Pasal 192

“Setiap Orang yang melakukan Makar dengan maksud supaya sebagian atau seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia jatuh kepada kekuasaan asing atau untuk memisahkan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia, dipidana dengan pidana mati, pidana penjara seumur hidup, atau pidana penjara paling lama 20 (dua puluh) tahun.”

Penjelasan Pasal 192 membedakan dua bentuk pengkhianatan, yaitu pengkhianatan ekstern ketika sebagian atau seluruh wilayah negara dimaksudkan untuk jatuh kepada kekuasaan asing dan pengkhianatan intern ketika terdapat maksud untuk memisahkan sebagian wilayah negara dari NKRI. Penjelasan tersebut penting karena memperlihatkan bahwa pembentuk undang-undang memandang kedua perbuatan mempunyai karakter yang berbeda meskipun sama-sama merupakan serangan terhadap keutuhan wilayah negara.

1. Unsur “Setiap Orang”
Sebagaimana Pasal 191, Pasal 192 menggunakan subjek “Setiap Orang”. Artinya, tidak terdapat pembatasan khusus berdasarkan status pelaku. Pelaku dapat berasal dari warga negara Indonesia maupun pihak lain sepanjang ketentuan mengenai lingkup keberlakuan hukum pidana dan pertanggungjawaban pidana terpenuhi. Namun, penggunaan unsur tersebut tidak menghilangkan kewajiban penuntut umum membuktikan unsur lain, terutama adanya makar dan maksud untuk menyerahkan wilayah kepada kekuasaan asing atau memisahkan diri dari NKRI.

2. Unsur “Melakukan Makar”
Dalam Pasal 192, makar harus dibaca sebagai perbuatan yang mempunyai hubungan nyata dengan serangan terhadap keutuhan wilayah negara. Tidak cukup hanya dengan adanya keinginan politik untuk memperoleh otonomi lebih luas, kritik terhadap pemerintah pusat, tuntutan perubahan hubungan pusat dan daerah, atau pembentukan organisasi politik yang memperjuangkan perubahan kebijakan. Perbuatan baru dapat dikualifikasikan sebagai makar apabila telah memenuhi standar perbuatan yang dilarang dan mempunyai maksud sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 192.

Pembedaan ini sangat penting dalam negara demokrasi karena gagasan mengenai perubahan politik dan ketatanegaraan pada dasarnya tidak selalu merupakan tindak pidana. Perubahan yang dilakukan melalui mekanisme konstitusional harus dibedakan dari tindakan yang bertujuan menghancurkan atau memisahkan wilayah negara melalui cara yang bertentangan dengan hukum.

3. Maksud Agar Sebagian atau Seluruh Wilayah NKRI Jatuh kepada Kekuasaan Asing
Bentuk pertama makar berdasarkan Pasal 192 adalah maksud supaya sebagian atau seluruh wilayah NKRI jatuh kepada kekuasaan asing. Penjelasan undang-undang menyebut bentuk ini sebagai pengkhianatan ekstern karena melibatkan negara asing.

Unsur tersebut mengandung dua komponen penting, yaitu adanya wilayah NKRI sebagai objek dan adanya tujuan agar wilayah tersebut berada di bawah kekuasaan asing. Dengan demikian, hubungan dengan pihak asing semata-mata tidak otomatis memenuhi Pasal 192. Kerja sama internasional, hubungan diplomatik, aktivitas bisnis dengan perusahaan asing, komunikasi akademik, ataupun hubungan politik internasional tidak dapat dikategorikan sebagai makar tanpa adanya bukti bahwa hubungan tersebut merupakan bagian dari tindakan yang diarahkan untuk menjadikan wilayah Indonesia berada di bawah kekuasaan asing.

Unsur maksud juga mengharuskan adanya hubungan kausalitas antara tindakan pelaku dan tujuan penguasaan asing. Apabila seseorang sekadar mempunyai pandangan politik yang pro terhadap negara lain, hal tersebut belum cukup. Penuntut umum harus membuktikan bahwa terdapat maksud konkret untuk menyerahkan atau menundukkan sebagian atau seluruh wilayah Indonesia kepada kekuasaan asing dalam konteks makar.

4. Maksud Memisahkan Diri dari NKRI
Bentuk kedua adalah maksud memisahkan diri dari NKRI. Berbeda dengan bentuk pertama, pemisahan diri tidak mensyaratkan keterlibatan kekuasaan asing. Karena itu, penjelasan Pasal 192 menyebutnya sebagai pengkhianatan intern. Meskipun demikian, undang-undang menyadari bahwa pemisahan wilayah pada akhirnya dapat pula berhubungan dengan kekuasaan asing.

Unsur ini harus dibedakan dari aktivitas politik yang sah mengenai hubungan pusat dan daerah. Dalam negara demokrasi, tuntutan desentralisasi, kritik terhadap kebijakan pemerintah pusat, tuntutan pemekaran daerah, atau advokasi kebijakan otonomi tidak otomatis berarti makar. Unsur pidana muncul apabila terdapat perbuatan yang memenuhi pengertian makar dan tujuan khusus untuk memisahkan sebagian wilayah dari NKRI.

Unsur-Unsur Tindak Pidana Makar Menurut Pasal 193 KUHP Nasional
Pasal 193 mengatur makar terhadap pemerintah. Rumusan normanya adalah:

Pasal 193

“(1) Setiap Orang yang melakukan Makar dengan maksud menggulingkan pemerintah, dipidana dengan pidana penjara paling lama 12 (dua belas) tahun.
(2) Pemimpin atau pengatur Makar sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dipidana dengan pidana penjara paling lama 15 (lima belas) tahun.”

Penjelasan Pasal 193 memberikan definisi penting mengenai “menggulingkan pemerintah”, yaitu meniadakan atau mengubah susunan pemerintah dengan cara yang tidak sah menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dengan demikian, ketentuan tersebut secara eksplisit menghubungkan tindak pidana makar dengan prinsip konstitusionalitas perubahan pemerintahan.

1. Unsur “Setiap Orang”
Unsur “Setiap Orang” pada Pasal 193 mempunyai cakupan yang luas. Siapa pun dapat menjadi pelaku apabila memenuhi unsur-unsur makar dengan maksud menggulingkan pemerintah. Akan tetapi, karakter umum subjek hukum tersebut tidak berarti bahwa setiap tindakan yang menghendaki pergantian pemerintah dapat dipidana. Pergantian pemerintahan melalui pemilu, mekanisme konstitusional, mosi atau mekanisme ketatanegaraan lain yang sah bukanlah makar karena tidak dilakukan dengan cara yang bertentangan dengan UUD 1945.

2. Unsur “Melakukan Makar”
Unsur ini harus ditafsirkan bersama-sama dengan tujuan menggulingkan pemerintah. Artinya, makar bukan hanya mengenai apa yang dipikirkan seseorang mengenai pemerintah, melainkan suatu tindakan yang telah mencapai tingkat pelaksanaan. Prinsip tersebut penting karena delik makar merupakan delik yang sangat sensitif terhadap kebebasan politik.

Mahkamah Konstitusi dalam pembahasan mengenai makar pada KUHP lama pernah menempatkan penafsiran sistematis sebagai metode penting. Kajian DPR mengenai putusan-putusan pengujian makar menjelaskan bahwa istilah makar dalam Pasal 87 KUHP lama dapat dipahami secara sistematis sebagai dasar bagi ketentuan mengenai jenis-jenis makar dan sanksinya. Kajian tersebut juga menekankan bahwa ketiadaan definisi leksikal yang sangat rinci tidak otomatis menghilangkan kepastian hukum apabila norma ditafsirkan melalui keseluruhan sistem hukum.

3. Unsur “Dengan Maksud Menggulingkan Pemerintah”
Unsur ini merupakan unsur tujuan khusus. Penjelasan Pasal 193 menyatakan bahwa menggulingkan pemerintah berarti meniadakan atau mengubah susunan pemerintah dengan cara yang tidak sah menurut UUD 1945. Dengan demikian, terdapat dua bentuk perbuatan yang termasuk dalam cakupan penjelasan tersebut, yaitu meniadakan susunan pemerintahan yang ada atau mengubah susunan pemerintahan dengan cara yang tidak sah secara konstitusional.

Kata “menggulingkan” tidak boleh disamakan dengan “mengkritik”. Kritik politik terhadap pemerintah merupakan bagian dari kehidupan demokrasi. Demikian pula demonstrasi untuk menuntut pengunduran diri pejabat, selama dilakukan sesuai hukum dan tidak disertai pelaksanaan makar, tidak dapat otomatis dikualifikasikan sebagai Pasal 193. Demikian juga aktivitas oposisi politik yang bertujuan memenangkan pemilu dan mengganti pemerintahan melalui mekanisme konstitusional justru merupakan bagian dari demokrasi.

Dengan demikian, batas utama Pasal 193 terletak pada cara dan tujuan. Jika perubahan pemerintahan dilakukan melalui mekanisme yang dibenarkan UUD 1945, maka tindakan tersebut bukan “menggulingkan pemerintah” sebagaimana dimaksud Pasal 193. Sebaliknya, apabila perubahan pemerintahan ditujukan untuk meniadakan atau mengubah susunan pemerintahan melalui cara yang tidak sah secara konstitusional dan perbuatan tersebut telah masuk pada pelaksanaan makar, maka unsur Pasal 193 dapat terpenuhi.

4. Unsur “Pemimpin atau Pengatur Makar”
Pasal 193 ayat (2) memberikan pemberatan pidana terhadap pemimpin atau pengatur makar. Pemberatan tersebut menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang mempertimbangkan tingkat peran pelaku dalam struktur perbuatan makar. Seorang pemimpin atau pengatur bukan hanya seseorang yang hadir dalam pelaksanaan, melainkan orang yang mempunyai fungsi kepemimpinan, pengorganisasian, pengarahan, atau pengendalian terhadap kegiatan makar.

Unsur tersebut harus dibuktikan secara faktual. Tidak tepat apabila seseorang dianggap sebagai pemimpin hanya karena memiliki kedudukan sosial atau politik tertentu. Harus ada fakta yang menunjukkan bahwa orang tersebut memimpin atau mengatur tindakan makar. Bukti dapat berupa perintah, koordinasi, pembagian tugas, pengaturan sumber daya, pengarahan anggota, atau bentuk tindakan lain yang menunjukkan kontrol terhadap pelaksanaan makar.

Pembedaan antara pelaku biasa dan pemimpin atau pengatur juga menunjukkan bahwa pertanggungjawaban pidana dalam Pasal 193 mempertimbangkan kualitas peran pelaku. Ancaman pidana terhadap pemimpin atau pengatur lebih berat, yaitu paling lama 15 tahun, dibandingkan pelaku biasa yang diancam paling lama 12 tahun.

Hubungan Pasal 191, Pasal 192, dan Pasal 193 KUHP Nasional
Ketiga pasal tersebut mempunyai persamaan dan perbedaan. Persamaannya adalah semuanya mensyaratkan adanya “Setiap Orang” yang melakukan “Makar” dengan maksud tertentu. Perbedaannya terletak pada objek perlindungan hukum dan tujuan khusus yang hendak dicapai. Pasal 191 melindungi Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam kaitannya dengan keselamatan, kebebasan, dan kemampuan menjalankan pemerintahan. Pasal 192 melindungi keutuhan wilayah NKRI. Pasal 193 melindungi keberlangsungan pemerintahan yang sah dari tindakan penggulingan secara tidak sah.

KUHP Nasional menggunakan pendekatan perlindungan kepentingan hukum. Makar tidak semata-mata dipandang sebagai tindakan terhadap orang tertentu, tetapi sebagai perbuatan yang menyerang sendi fundamental negara. Karena itu, ancaman pidananya relatif berat, khususnya untuk makar terhadap Presiden/Wakil Presiden dan makar terhadap keutuhan NKRI.

Permufakatan Jahat dan Persiapan Makar Menurut Pasal 196 KUHP Nasional
Pembahasan mengenai unsur makar tidak lengkap apabila hanya berhenti pada Pasal 191 sampai dengan Pasal 193. Pasal 196 mempunyai arti penting karena mengatur tahap sebelum pelaksanaan makar. Ketentuan tersebut menyatakan bahwa setiap orang yang melakukan permufakatan jahat untuk melakukan tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 191 sampai dengan Pasal 193 dipidana. Pasal 196 juga mengatur permufakatan jahat atau persiapan terhadap tindak pidana pemberontakan sebagaimana Pasal 194. Pada saat yang sama, pembentuk undang-undang memberikan pengecualian terhadap orang yang mempersiapkan perubahan ketatanegaraan secara konstitusional.

Ketentuan tersebut sangat penting dari perspektif negara demokrasi karena memberikan garis pembatas antara persiapan makar dan persiapan perubahan politik yang sah. Orang yang mempersiapkan perubahan ketatanegaraan melalui mekanisme konstitusional tidak dipidana berdasarkan Pasal 196. Dengan demikian, KUHP Nasional secara eksplisit mengakui bahwa perubahan ketatanegaraan tidak selalu identik dengan tindak pidana. Yang menjadi tindak pidana adalah perubahan atau persiapan perubahan yang memenuhi unsur tindak pidana sebagaimana ditentukan undang-undang.

Pasal 196 juga menunjukkan bahwa hukum pidana keamanan negara mempunyai karakter preventif yang kuat. Negara tidak menunggu sampai Presiden dibunuh, wilayah benar-benar terlepas, atau pemerintahan benar-benar terguling. Dalam kondisi tertentu, hukum pidana telah memberikan ancaman sejak tahap permufakatan jahat. Akan tetapi, sifat preventif tersebut harus diseimbangkan dengan asas legalitas dan prinsip kehati-hatian agar kriminalisasi tidak diperluas terhadap percakapan, diskusi, kajian akademik, atau kegiatan politik yang tidak memiliki karakter permufakatan jahat untuk melakukan makar.

Perbedaan Makar dengan Percobaan Tindak Pidana Biasa
Makar mempunyai hubungan konseptual dengan percobaan tetapi tidak dapat begitu saja disamakan dengan percobaan biasa. Dalam doktrin KUHP lama, Pasal 53 mengatur percobaan dengan unsur niat, permulaan pelaksanaan, dan tidak selesainya pelaksanaan bukan semata-mata karena kehendak pelaku. Makar menurut Pasal 87 KUHP lama memiliki konstruksi yang berbeda karena tindak pidana dianggap ada ketika niat telah nyata dengan dimulainya pelaksanaan. Perbedaan tersebut telah dibahas dalam literatur hukum pidana dan keterangan ahli di Mahkamah Konstitusi.

Dalam konteks KUHP Nasional, persoalan tersebut harus dibaca dengan hati-hati karena istilah “Makar” tetap dipertahankan, tetapi konstruksinya tidak lagi berada dalam bentuk Pasal 87 KUHP lama. Artinya, pendekatan terhadap unsur makar harus berangkat dari Pasal 191 sampai Pasal 193 dan keseluruhan sistem KUHP Nasional. Doktrin lama mengenai aanslag masih dapat digunakan sebagai bahan interpretasi historis dan sistematis, tetapi tidak dapat menggantikan rumusan positif KUHP Nasional.

Dengan demikian, hakim dalam perkara makar perlu membedakan setidaknya antara tiga tahap, yaitu tahap pemikiran atau niat, tahap persiapan, dan tahap pelaksanaan. Tidak setiap niat merupakan tindak pidana. Tidak setiap persiapan juga otomatis merupakan makar, kecuali undang-undang secara khusus mengkriminalisasikannya seperti ketentuan tertentu dalam Pasal 196. Sementara itu, ketika tindakan telah mencapai tahap pelaksanaan dan seluruh unsur delik tertentu terpenuhi, maka pertanggungjawaban berdasarkan Pasal 191, 192, atau 193 dapat dipertimbangkan.

Yurisprudensi Makar dan Relevansinya terhadap KUHP Nasional
Karena KUHP Nasional baru berlaku sejak 2 Januari 2026, belum terdapat perkembangan yurisprudensi yang panjang mengenai penerapan langsung Pasal 191 sampai dengan Pasal 193. Oleh sebab itu, yurisprudensi yang lahir berdasarkan KUHP lama masih memiliki nilai penting sebagai bahan perbandingan dan sumber argumentasi doktrinal, tetapi penerapannya harus dilakukan secara analogis-interpretatif dan tidak boleh mengabaikan perubahan rumusan dalam KUHP Nasional. Database resmi Direktori Putusan Mahkamah Agung memuat berbagai putusan mengenai makar berdasarkan KUHP lama, termasuk Putusan Mahkamah Agung Nomor 2214 K/PID/2010 dan Putusan Mahkamah Agung Nomor 761 K/Pid/2020.

Dalam Putusan Mahkamah Agung Nomor 2214 K/PID/2010, yang berkaitan dengan perkara Viktor Frederik Yeimo alias Vicky, pertimbangan pengadilan membahas unsur makar (aanslag) dan Pasal 87 KUHP. Putusan tersebut menguraikan bahwa makar dianggap ada apabila niat pembuat telah nyata melalui dimulainya perbuatan menurut pengertian permulaan pelaksanaan. Dalam perkara tersebut juga dibahas makar yang berkaitan dengan tujuan menaklukkan seluruh atau sebagian wilayah negara kepada pemerintahan asing atau memisahkan sebagian wilayah negara.

Yurisprudensi tersebut penting bukan karena Pasal 87 KUHP lama masih berlaku, melainkan karena memberikan gambaran mengenai bagaimana hakim Indonesia secara historis memahami hubungan antara niat, permulaan pelaksanaan, dan makar. Prinsip yang dapat diambil adalah bahwa keberadaan makar tidak dapat hanya ditentukan berdasarkan sikap batin seseorang. Harus ada manifestasi kehendak melalui perbuatan yang mempunyai hubungan dengan tujuan tindak pidana.

Selain itu, Direktori Putusan Mahkamah Agung menunjukkan bahwa perkara makar telah lama menjadi bagian dari perkara pidana terhadap keamanan negara. Dalam putusan-putusan tersebut, pengadilan menilai unsur makar berdasarkan tujuan khusus yang dirumuskan dalam pasal yang didakwakan. Hal tersebut memberikan pelajaran bahwa dalam penerapan KUHP Nasional, penuntut umum tetap harus membuktikan unsur delik secara spesifik, tidak cukup dengan memberikan label “makar” kepada suatu perbuatan.

Pandangan Akademik terhadap Perubahan Pengaturan Makar
Pembaharuan pengaturan makar dalam KUHP Nasional dapat dilihat dari dua sudut. Dari sudut pertama, pengaturan baru memberikan sistematika yang lebih jelas karena tiga bentuk makar utama ditempatkan dalam Pasal 191 sampai Pasal 193 berdasarkan objek perlindungan hukumnya. Hal ini membuat struktur delik lebih mudah dipahami dibandingkan sistem lama yang menggunakan Pasal 87 sebagai dasar pengertian makar kemudian menghubungkannya dengan berbagai pasal delik khusus. Penelitian Ristanti dan Suparidho menilai perubahan tersebut sebagai bagian dari rekonstruksi konsep makar dalam hukum pidana nasional.

Dari sudut kedua, masih terdapat persoalan mengenai batas konseptual istilah “Makar”. Penelitian mengenai perkembangan penafsiran delik makar menunjukkan bahwa perdebatan mengenai arti aanslag dan makar belum sepenuhnya selesai. Sebagian ahli menekankan unsur serangan, sementara yang lain menekankan tujuan politik dan kepentingan hukum negara yang dilindungi. Perdebatan tersebut menunjukkan pentingnya penafsiran sistematis dan teleologis terhadap ketentuan makar agar tidak terjadi kriminalisasi terhadap aktivitas politik yang sah.

Eka Putra dalam artikel Indonesian Treason Laws: a Barrier to Criminal Law Reform juga menempatkan hukum makar Indonesia dalam konteks yang berkaitan dengan reformasi hukum pidana dan hak asasi manusia. Kajian tersebut memperlihatkan bahwa tindak pidana makar merupakan bidang hukum yang sensitif karena bersinggungan dengan perlindungan keamanan negara sekaligus hak-hak politik warga negara. Dengan demikian, efektivitas perlindungan negara tidak boleh dicapai dengan mengorbankan prinsip-prinsip dasar negara hukum.

Pendapat akademik lain yang perlu diperhatikan berasal dari Loebby Loqman mengenai delik politik. Menurut perspektif yang dikembangkan dalam Delik Politik di Indonesia, delik terhadap keamanan negara sering mempunyai dimensi politik sehingga batas antara tindakan politik dan tindakan kriminal harus ditentukan dengan kriteria hukum yang objektif. Perspektif tersebut relevan untuk Pasal 193 karena pergantian pemerintahan merupakan bagian normal dari sistem demokrasi apabila dilakukan melalui mekanisme konstitusional, sedangkan yang dilarang adalah penggulingan pemerintah melalui cara yang tidak sah menurut UUD 1945.

Makar dalam Perspektif Asas Legalitas dan Kepastian Hukum
Asas legalitas merupakan prinsip fundamental dalam hukum pidana. Setiap orang hanya dapat dipidana berdasarkan ketentuan pidana yang telah ada dan jelas. Dalam konteks makar, asas legalitas mempunyai arti yang lebih penting karena istilah makar memiliki sejarah terminologis yang kompleks dan berpotensi mempunyai interpretasi yang sangat luas. Oleh sebab itu, hakim dan penuntut umum harus membatasi penerapan Pasal 191 sampai dengan Pasal 193 pada tindakan yang benar-benar memenuhi unsur yang dirumuskan oleh undang-undang.

Kepastian hukum tidak hanya berarti bahwa pasal tersebut tersedia secara tertulis, tetapi juga bahwa masyarakat dapat memahami batas antara perbuatan yang dilarang dan perbuatan yang sah. Dalam negara demokrasi, seseorang harus dapat mengetahui bahwa kritik terhadap Presiden tidak sama dengan makar terhadap Presiden; kampanye politik untuk mengganti pemerintahan tidak sama dengan makar terhadap pemerintah; dan hubungan internasional yang sah tidak sama dengan upaya menjatuhkan wilayah Indonesia ke bawah kekuasaan asing.

Karena itu, unsur “dengan maksud” harus dibuktikan secara hati-hati. Penuntut umum tidak boleh hanya mendasarkan dakwaan pada asumsi mengenai tujuan politik seseorang. Harus terdapat fakta yang secara objektif dapat digunakan untuk menyimpulkan adanya tujuan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 191, 192, atau 193. Pendekatan ini sejalan dengan prinsip in dubio pro reo, yaitu apabila terdapat keraguan yang tidak dapat dihilangkan mengenai unsur tindak pidana, keraguan tersebut tidak boleh digunakan untuk memperluas pertanggungjawaban pidana terdakwa.

Makar dan Kebebasan Berpendapat dalam Negara Demokrasi
Penerapan tindak pidana makar harus ditempatkan dalam kerangka Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya prinsip negara hukum dan jaminan hak asasi manusia. Kebebasan berpendapat, berkumpul, berserikat, dan berpartisipasi dalam kehidupan politik merupakan bagian dari demokrasi. Oleh karena itu, keberadaan Pasal 191 sampai dengan Pasal 193 tidak boleh dimaknai sebagai larangan terhadap setiap bentuk oposisi politik.

Kritik kepada Presiden atau pemerintah pada dasarnya merupakan aktivitas politik yang sah. Demikian pula seruan pergantian pemerintah melalui pemilu merupakan bagian dari demokrasi. Bahkan tuntutan perubahan ketatanegaraan secara konstitusional secara eksplisit dibedakan dari persiapan tindak pidana dalam Pasal 196 KUHP Nasional. Ketentuan Pasal 196 yang mengecualikan persiapan perubahan ketatanegaraan secara konstitusional menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang menyadari adanya perbedaan fundamental antara perubahan politik yang sah dan makar.

Dengan demikian, ukuran makar bukan semata-mata “apakah seseorang menghendaki perubahan”, melainkan “apakah perubahan tersebut dilakukan melalui tindakan yang memenuhi unsur tindak pidana dan bertentangan dengan mekanisme konstitusional”. Pemahaman ini penting untuk menjaga keseimbangan antara kepentingan keamanan negara dan perlindungan hak-hak warga negara.

Analisis Yuridis terhadap Unsur Makar
Berdasarkan keseluruhan uraian tersebut, dapat dianalisis bahwa konstruksi tindak pidana makar dalam KUHP Nasional memiliki karakter sebagai delik yang mensyaratkan hubungan antara unsur objektif dan subjektif. Unsur objektif terutama terletak pada adanya tindakan “melakukan Makar”, sedangkan unsur subjektif terletak pada maksud khusus yang dirumuskan dalam masing-masing pasal. Tidak terpenuhinya salah satu unsur tersebut pada prinsipnya menyebabkan ketentuan makar yang didakwakan tidak dapat diterapkan.

Pada Pasal 191, pembuktian harus diarahkan kepada tindakan makar yang mempunyai tujuan membunuh, merampas kemerdekaan, atau membuat Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak mampu menjalankan pemerintahan. Pada Pasal 192, pembuktian harus diarahkan kepada tindakan makar dengan tujuan menyerahkan sebagian atau seluruh wilayah NKRI kepada kekuasaan asing atau memisahkan sebagian wilayah dari NKRI. Sedangkan pada Pasal 193, harus dibuktikan tindakan makar dengan maksud menggulingkan pemerintah melalui cara yang tidak sah menurut UUD 1945.

Perbedaan tersebut menunjukkan bahwa tidak tepat menggunakan satu definisi operasional yang sama secara mekanis terhadap seluruh bentuk makar. Masing-masing pasal memiliki objek dan tujuan khusus. Oleh karena itu, hakim harus melakukan konstruksi unsur secara bertahap, mulai dari subjek hukum, perbuatan makar, maksud khusus, objek yang dilindungi, serta hubungan antara tindakan dengan tujuan yang hendak dicapai.

Dari perspektif kebijakan kriminal, beratnya ancaman pidana dalam Pasal 191 dan Pasal 192 dapat dipahami karena kedua perbuatan tersebut menyerang kepentingan negara pada tingkat yang sangat fundamental. Sementara itu, Pasal 193 mempunyai ancaman yang lebih rendah dibandingkan Pasal 191 dan Pasal 192, tetapi tetap memberikan pemberatan bagi pemimpin atau pengatur makar. Perbedaan ancaman tersebut menunjukkan adanya gradasi perlindungan terhadap kepentingan hukum yang berbeda sekaligus penilaian pembentuk undang-undang terhadap tingkat keseriusan perbuatan.

Perbandingan Makar Menurut KUHP Lama dan KUHP Nasional
Perubahan dari KUHP lama ke KUHP Nasional dapat dilihat melalui beberapa aspek. Pertama, dalam KUHP lama terdapat Pasal 87 yang memberikan konstruksi mengenai kapan makar dianggap ada. Dalam KUHP Nasional, struktur tersebut tidak lagi ditempatkan dalam bentuk Pasal 87 yang berdiri sendiri, tetapi istilah makar digunakan secara langsung dalam Pasal 191 sampai dengan Pasal 193. Kedua, KUHP lama menggunakan Pasal 104 untuk makar terhadap Presiden/Wakil Presiden, Pasal 106 untuk makar terhadap wilayah negara, dan Pasal 107 untuk makar terhadap pemerintah, sedangkan KUHP Nasional memindahkan dan menyusun kembali ketiganya masing-masing ke dalam Pasal 191, Pasal 192, dan Pasal 193.

Ketiga, terdapat perubahan mengenai ancaman pidana. Dalam KUHP lama, Pasal 107 antara lain mengancam pemimpin dan pengatur makar dengan pidana yang lebih berat, sedangkan KUHP Nasional Pasal 193 ayat (2) menentukan pidana penjara paling lama 15 tahun bagi pemimpin atau pengatur makar. Keempat, KUHP Nasional secara lebih jelas menghubungkan penggulingan pemerintah dengan ketidakabsahan menurut UUD 1945. Hal tersebut merupakan perkembangan penting karena memasukkan dimensi konstitusional ke dalam penafsiran makar terhadap pemerintah.

Perubahan tersebut menunjukkan adanya upaya pembentuk undang-undang untuk menyesuaikan tindak pidana keamanan negara dengan sistem ketatanegaraan Indonesia setelah reformasi. Negara tidak lagi semata-mata dipahami sebagai kekuasaan pemerintah yang harus dilindungi dari setiap bentuk oposisi, tetapi sebagai negara hukum demokratis yang pemerintahannya memperoleh legitimasi melalui konstitusi dan mekanisme demokrasi. Oleh karena itu, makar harus dibedakan dari pergantian kekuasaan yang sah.

Kedudukan Yurisprudensi Lama setelah Berlakunya KUHP Nasional
Walaupun KUHP Nasional telah berlaku, yurisprudensi yang lahir berdasarkan KUHP lama tidak serta-merta kehilangan seluruh nilai akademiknya. Putusan-putusan tersebut dapat digunakan sebagai bahan interpretasi historis dan doktrinal untuk memahami konsep aanslag, permulaan pelaksanaan, hubungan antara niat dan tindakan, serta pembuktian tujuan khusus. Akan tetapi, hakim tidak dapat mengabaikan asas bahwa tindak pidana harus diterapkan berdasarkan hukum positif yang berlaku pada saat perbuatan dilakukan.

Dengan demikian, apabila suatu perbuatan dilakukan setelah 2 Januari 2026, dasar utama penilaiannya adalah KUHP Nasional dan ketentuan lain yang berlaku pada saat perbuatan dilakukan. Putusan lama dapat dijadikan referensi apabila argumentasinya masih kompatibel dengan konstruksi KUHP Nasional, tetapi tidak dapat dijadikan alasan untuk menghidupkan kembali ketentuan KUHP lama yang telah dicabut atau digantikan. Hal tersebut penting terutama karena UU Nomor 1 Tahun 2023 telah mencabut sejumlah peraturan pidana lama dan sejak 2 Januari 2026 menjadi hukum pidana nasional yang berlaku.

Problematika Pembuktian Tindak Pidana Makar
Problematika utama dalam pembuktian makar terletak pada pembuktian unsur subjektif. Maksud untuk membunuh Presiden, memisahkan wilayah negara, menyerahkan wilayah kepada kekuasaan asing, atau menggulingkan pemerintah tidak selalu dapat dilihat secara langsung. Penuntut umum harus membangun konstruksi pembuktian dari rangkaian fakta objektif. Karena itu, alat bukti harus dianalisis secara keseluruhan dan tidak boleh hanya didasarkan pada satu pernyataan yang ditafsirkan secara terpisah.

Dalam perkara makar, konteks komunikasi juga menjadi sangat penting. Pernyataan politik, tulisan, pidato, unggahan media sosial, pertemuan organisasi, atau diskusi dapat mempunyai banyak makna tergantung konteksnya. Pernyataan yang keras terhadap pemerintah belum tentu menunjukkan maksud menggulingkan pemerintah. Begitu pula pertemuan antara beberapa orang belum otomatis menjadi permufakatan jahat. Yang harus dibuktikan adalah adanya kesepakatan atau tindakan yang mempunyai tujuan melakukan tindak pidana sebagaimana dimaksud undang-undang.

Karena itu, prinsip kehati-hatian harus menjadi bagian integral dalam penerapan Pasal 191 sampai Pasal 196. Penegak hukum harus membedakan secara objektif antara tindakan politik yang sah dan tindakan yang benar-benar merupakan ancaman pidana terhadap keamanan negara. Kajian akademik mengenai makar di Indonesia juga menunjukkan bahwa sejarah penerapan pasal-pasal makar menimbulkan persoalan ketika delik keamanan negara digunakan terhadap aktivitas yang sebenarnya mempunyai karakter politik atau kebebasan berpendapat.

Pendapat Hukum terhadap Pengaturan Makar dalam KUHP Nasional
Menurut pendapat penulis, pengaturan makar dalam KUHP Nasional pada dasarnya telah mengalami perbaikan sistematika dibandingkan KUHP lama karena pembentuk undang-undang telah menguraikan makar berdasarkan objek perlindungan hukum secara lebih terstruktur. Pasal 191, 192, dan 193 memberikan klasifikasi yang jelas mengenai makar terhadap Presiden/Wakil Presiden, makar terhadap NKRI, dan makar terhadap pemerintah. Selain itu, penjelasan Pasal 192 dan Pasal 193 memberikan keterangan mengenai karakter pengkhianatan ekstern, pengkhianatan intern, serta pengertian menggulingkan pemerintah.

Namun demikian, penggunaan istilah “Makar” yang tetap bersifat terminologis dan historis menimbulkan kebutuhan akan interpretasi yuridis yang konsisten. Dalam hal ini, pendapat Andi Hamzah mengenai aanslag, pandangan Wirjono Prodjodikoro mengenai makar sebagai serangan, penjelasan R. Soesilo mengenai penyerangan, serta kajian Loebby Loqman mengenai karakter politik delik keamanan negara tetap relevan sebagai sumber doktrinal. Literatur tersebut tidak boleh digunakan untuk memperluas tindak pidana melebihi rumusan undang-undang, tetapi dapat digunakan untuk menjelaskan konteks dan konstruksi konsep makar.

Menurut penulis, unsur yang paling menentukan dalam penerapan Pasal 191 sampai dengan Pasal 193 adalah kombinasi antara “melakukan Makar” dan “dengan maksud” tertentu. Kedua unsur tersebut harus dibuktikan secara bersama-sama. Apabila seseorang mempunyai tujuan politik tertentu tetapi tidak melakukan perbuatan yang dapat dikategorikan sebagai makar, maka tidak tepat apabila langsung dijerat sebagai pelaku makar. Sebaliknya, suatu perbuatan yang secara objektif berbahaya bagi negara juga tidak otomatis merupakan makar apabila tidak terdapat maksud khusus sebagaimana ditentukan oleh pasal yang bersangkutan.

Dalam konteks Pasal 193, penulis berpendapat bahwa frasa “menggulingkan pemerintah” harus ditafsirkan berdasarkan penjelasan pasal, yaitu meniadakan atau mengubah susunan pemerintah dengan cara yang tidak sah menurut UUD 1945. Dengan demikian, tindakan yang dilakukan melalui pemilu, proses politik konstitusional, atau mekanisme perubahan ketatanegaraan yang sah tidak dapat disebut sebagai makar. Penafsiran ini juga konsisten dengan Pasal 196 yang memberikan pengecualian terhadap persiapan perubahan ketatanegaraan secara konstitusional.

Terhadap Pasal 192, penulis berpendapat bahwa tidak setiap gerakan politik berbasis identitas daerah, tuntutan otonomi, atau kritik terhadap pemerintah pusat dapat dikategorikan sebagai makar. Harus dibuktikan adanya tujuan memisahkan diri dari NKRI atau menjadikan wilayah Indonesia berada di bawah kekuasaan asing, disertai perbuatan makar sebagaimana dimaksud undang-undang. Pembatasan tersebut penting agar ketentuan Pasal 192 tidak berubah menjadi instrumen kriminalisasi terhadap ekspresi politik yang sebenarnya masih berada dalam ruang demokrasi.

Terhadap Pasal 191, penulis berpendapat bahwa kedudukan Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagai simbol sekaligus pelaksana fungsi konstitusional negara memang memerlukan perlindungan pidana khusus. Akan tetapi, perlindungan tersebut harus diarahkan pada tindakan makar yang nyata dan tujuan khusus sebagaimana dirumuskan Pasal 191. Ancaman pidana yang sangat berat tidak boleh menjadi dasar untuk menurunkan standar pembuktian. Semakin berat ancaman pidana, semakin penting pula penerapan prinsip legalitas, kepastian hukum, pembuktian yang cermat, dan proses peradilan yang adil.

Dengan demikian, pengaturan makar dalam KUHP Nasional dapat dipandang sebagai instrumen penting untuk melindungi keamanan negara, tetapi efektivitasnya sangat bergantung pada kualitas penafsiran dan pembuktian oleh aparat penegak hukum. Pasal makar harus diterapkan sebagai norma hukum pidana, bukan sebagai instrumen politik. Dalam negara hukum demokratis, keamanan negara dan kebebasan politik bukan dua kepentingan yang harus selalu dipertentangkan; keduanya harus ditempatkan dalam keseimbangan melalui penafsiran hukum yang ketat, objektif, proporsional, dan berorientasi pada perlindungan konstitusi.

Kesimpulan Pembahasan (Advokat)
Berdasarkan pembahasan tersebut dapat ditegaskan bahwa tindak pidana makar dalam KUHP Nasional diatur terutama dalam Pasal 191, Pasal 192, dan Pasal 193 UU Nomor 1 Tahun 2023 tentang KUHP, dengan Pasal 196 sebagai ketentuan penting mengenai permufakatan jahat dan persiapan terhadap tindak pidana keamanan negara. Pasal 191 mengatur makar terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden dengan tujuan membunuh, merampas kemerdekaan, atau menjadikan mereka tidak mampu menjalankan pemerintahan. Pasal 192 mengatur makar terhadap NKRI dengan tujuan agar sebagian atau seluruh wilayah Indonesia jatuh kepada kekuasaan asing atau memisahkan diri dari NKRI. Pasal 193 mengatur makar terhadap pemerintah dengan maksud menggulingkan pemerintah melalui cara yang tidak sah menurut UUD 1945.

Unsur utama yang terdapat dalam ketiga bentuk makar tersebut adalah “Setiap Orang”, “melakukan Makar”, dan “dengan maksud” tertentu. Unsur “melakukan Makar” harus dibedakan dari niat atau pikiran semata karena makar mensyaratkan adanya manifestasi kehendak dalam suatu tindakan yang mempunyai hubungan dengan tujuan yang dilarang. Sementara itu, unsur “dengan maksud” merupakan unsur subjektif yang menentukan arah tujuan perbuatan pelaku. Oleh sebab itu, pembuktian makar harus menggabungkan fakta objektif mengenai tindakan dengan fakta yang menunjukkan tujuan khusus pelaku.

Yurisprudensi lama, khususnya Putusan Mahkamah Agung Nomor 2214 K/PID/2010, tetap relevan sebagai bahan interpretasi mengenai hubungan antara niat, permulaan pelaksanaan, dan makar, tetapi harus ditempatkan sebagai yurisprudensi yang lahir berdasarkan KUHP lama. Setelah KUHP Nasional berlaku pada 2 Januari 2026, penerapan hukum harus didasarkan pada Pasal 191 sampai dengan Pasal 196 KUHP Nasional.

Pada akhirnya, pengaturan makar harus diterapkan secara hati-hati karena berada pada titik pertemuan antara perlindungan keamanan negara dan perlindungan hak-hak politik warga negara. Kritik terhadap pemerintah, oposisi politik, demonstrasi, aktivitas pemilu, dan upaya perubahan ketatanegaraan yang dilakukan secara konstitusional tidak boleh secara otomatis dikategorikan sebagai makar. Sebaliknya, apabila terdapat tindakan nyata yang memenuhi unsur makar dan tujuan khusus sebagaimana ditentukan Pasal 191, Pasal 192, atau Pasal 193, maka negara mempunyai dasar hukum untuk melakukan penegakan hukum. Dengan demikian, penerapan tindak pidana makar yang tepat adalah penerapan yang mampu melindungi eksistensi negara sekaligus mempertahankan prinsip negara hukum, demokrasi, kepastian hukum, asas legalitas, proporsionalitas, serta penghormatan terhadap hak asasi manusia.

Daftar Peraturan, Putusan, dan Literatur yang Digunakan

Peraturan Perundang-undangan

• Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
• Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana.
• Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana.
• Ketentuan KUHP Nasional, khususnya Pasal 191, Pasal 192, Pasal 193, Pasal 194, dan Pasal 196.

Yurisprudensi

• Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 2214 K/PID/2010.
• Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 761 K/Pid/2020.
• Putusan-putusan Mahkamah Konstitusi terkait pengujian ketentuan makar dalam KUHP lama sebagai bahan interpretasi konstitusional dan historis.

Buku dan Literatur Hukum

• Andi Hamzah, Delik-Delik Tertentu (Speciale Delicten) di Dalam KUHP, Edisi Kedua.
• Andi Hamzah, Mengartikan Makar (Aanslag) Secara Keliru, Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2002.
• Loebby Loqman, Delik Politik di Indonesia, Jakarta: IND-HILL-CO, 1993.
• R. Soesilo, Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) serta Komentar-Komentarnya Lengkap Pasal demi Pasal, Bogor: Politeia, 1991.
• Wirjono Prodjodikoro, Tindak-Tindak Pidana Tertentu di Indonesia, Bandung: Refika Aditama.
• Adami Chazawi, Kejahatan terhadap Keamanan dan Keselamatan Negara.
• Mardjono Reksodiputro, Pembaharuan Hukum Pidana (Kumpulan Karangan), Buku Keempat, Jakarta: Universitas Indonesia, 2007.
• Jan Remmelink, Hukum Pidana: Komentar atas Pasal-Pasal Terpenting dalam KUHP Belanda dan Padanannya dalam KUHP Indonesia.
• P.A.F. Lamintang dan Theo Lamintang, Kejahatan terhadap Kepentingan Hukum Negara, Jakarta: Sinar Grafika, 2010.

Jurnal dan Artikel Akademik

• Yuni Ristanti dan Febrihadi Suparidho, “Rekonstruksi Konsep Makar Dalam KUHP Nasional (Perbandingan KUHP Lama Terhadap Pengaturan Pemberontakan),” Jurnal Kompilasi Hukum, Vol. 10 No. 2, 2025, hlm. 451–463.
• Eka Putra, “Indonesian Treason Laws: a Barrier to Criminal Law Reform,” Jentera: Jurnal Hukum, 2025.
• Rio Armanda Agustian, “Tindak Pidana Terhadap Keamanan Negara Dalam Perspektif Delik Politik di Indonesia,” Masalah-Masalah Hukum, Vol. 40 No. 3.
• Hairi, “Judicial Review Pasal-Pasal Makar KUHP: Perspektif Penafsiran Hukum dan HAM,” Negara Hukum: Membangun Hukum untuk Keadilan dan Kesejahteraan.
• Anshari, “Delik Terhadap Keamanan Negara (Makar) di Indonesia: Suatu Analisis Yuridis Normatif pada Studi Kasus Sultan Hamid II,” Jurnal Hukum & Pembangunan, Vol. 48 No. 3.
• Artikel dan risalah Mahkamah Konstitusi mengenai pengujian pasal-pasal makar sebagai sumber perkembangan penafsiran hukum terhadap istilah aanslag dan makar.

Sumber Peraturan dan Putusan Daring

• Database Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia untuk UU Nomor 1 Tahun 2023 dan status perubahannya.
• Database Mahkamah Agung Republik Indonesia, Direktori Putusan.
• Database jurnal akademik Universitas Mataram untuk penelitian mengenai rekonstruksi konsep makar dalam KUHP Nasional.
• Database Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia untuk risalah dan putusan pengujian ketentuan makar.

Penulis :

Andi Akbar Muzfa, S.H.
Advokat dan Konsultan Hukum ABR & Partners

Read More.. →